2. Характеристика основних засад внутрішньополітичної діяльності Ф.Д. Рузвельта на посадах губернатора і президента США

Штат Нью-Йорк став експериментальним полем, полігоном, на якому майбутній глава федеральної виконавчої влади випробував методи боротьби з депресією. Як завжди і скрізь, криза вдарив по всіх шарах, але одні позбавилися багато чого, інші ж усього. Скільки-небудь значне соціальне законодавство в США в той час було відсутнє. Утратити роботу тоді означало втратити всі джерела існування, безробітний не одержував нічого.

Тому Рузвельт почав з того, що направив засоби штату на суспільні роботи, не дуже піклуючись спочатку про їхню корисність. Адміністрація виплачувала кожному зайнятому на цих роботах 23 долара на місяць (більш 500 доларів за сучасним курсом), у той час як допомога в інших штатах складала 2-3 долари.

Так як губернатор грошей друкувати не міг, альтернатива була проста - і Рузвельт домагається від законодавчих зборів штату підвищення податків, головним чином на високі доходи, одночасно проводячи жорстку економію витрат там, де це тільки можна. Діяльність Рузвельта-губернатора приносить йому усе популярність, створюється "Суспільство друзів Рузвельта"; активісти суспільства зіграли згодом велику роль у виборчих компаніях ФДР.

Вступаючи на посаду президента, Рузвельт ніколи не вимовляв слів "програма" чи "план дій". Він говорив тільки про спрямованість, про новий курс. Треба експериментувати, пробувати; якщо обраний метод не підійде, будемо шукати інший спосіб, стверджував він. Чотири з половиною місяці між обранням і інаугурацією не пропали даром, відразу ж після 4 березня 1933 року президент вносить у конгрес одну законодавчу пропозицію за іншою. Їх існування і черговість визначали хворобу суспільства і необхідність послідовного лікування.

Насамперед - банківська система, без якої не може працювати бізнес і в яку канули мільярди доларів вкладників. Уже 9 березня ФДР направляє законодавцям проект надзвичайного акта. Банки піддаються обстеженню і перевірці; дієздатним Федеральна резервна система (Державний банк США) надає позику для поновлення операцій, безнадійно "хворі" банки ліквідуються. Акт був прийнятий буквально в перші години роботи спеціальної сесії конгресу. Вже незабаром, на початку травня, був затверджений закон про банківську діяльність. Засновувалося федеральне стовідсоткове страхування малих і середніх внесків - негайно, розміром до 2500 доларів, з 1934 року - до 5000 доларів, пізніше - до 10000. Депозити до 50 тисяч доларів забезпечувалися на 75%, більш високі - наполовину. Банкам пропонувалося чітко розділитися функціонально; ведучим операції з цінними паперами заборонялася ощадна діяльність, відтепер внески було неможливо використовувати в спекулятивних цілях; крім того, як додатковий захист від шахрайства встановлювався обмежувальний перелік дій з цінними паперами. Інвестиційні банки позбавлялися можливості кредитувати фірми, чиїми акціями вони володіли, ця міра повинна була перешкодити штучному збільшенню вартості акцій. Фінансові угоди усередині холдингових компаній ставилися під контроль.

Федеральна резервна система одержала право детального контролю за функціонуванням усієї банківської структури, саму ж систему практично підкорив собі президент, тому що він одержав право призначення членів її Ради керуючих.

21 березня президент створює Надзвичайну федеральну комісію допомоги з фондом у 500 млн. доларів. Рузвельт у перші дні пішов на стратегічно неефективну, але швидку міру - видачу грошових посібників. Уряд виділив кошти штатам, муніципалітетам і графствам, тільки вимагаючи, щоб на кожен федеральний долар було додано 3 місцевих долари і щоб допомога виявлялася без бюрократичних дротиків. Звичайно, ФДР розумів, що гроші ризикують "утратитися", що сама форма грошової подачки викликає відторгнення, але "люди хочуть їсти щодня", говорив керівник комісії Гаррі Гопкінс. Як тільки гострота положення небагато згладилася, Рузвельт відмовився від роздачі і перейшов у масовому масштабі до надання безробітним можливості прикладання своїх сил. Надзвичайна комісія була перетворена в Адміністрацію цивільних робіт на чолі з тим же Гопкінсом, одним із самих довірених, енергійних і безкорисливих співробітників президента.

Інфраструктура Америки одержала колосальне відновлення і приріст. Були побудовані чи відремонтовані сотні мостів і аеропортів, тисячі будинків, спортивних споруджень і площадок, сотні тисяч миль автомобільних доріг, проведена меліорація величезних територій, очищено багато лісів і парків. Але найголовнішим результатом діяльності корпуса цивільних робіт стало забезпечення роботою безлічі людей, порятунок їх самих і їхніх родин від голоду, безладдя і безнадійності, а також підвищення купівельної спроможності населення. Витрати цілком себе виправдали.

Третій великий крок президента - реконструкція сільського господарства.

16 березня президент пропонує конгресу дуже багатобічний закон, його зміст складає не тільки безпосередньо аграрна тематика, але і грошовий обіг. Держава відмовляється від "золотого стандарту", занадто дорогої плати за формальний престиж. Рузвельт навмисно й усвідомлено пішов на деяку інфляцію, оцінену потім усього в 14%. Це був один зі способів "підкачування насоса" (улюблений термін ФДР, що ілюструє думку про важливість грошей у судинах економіки). Девальвація долара відразу вирішила кілька задач: підсилився "кровопотік", зменшилися боргові зобовязання фермерів, став рентабельним експорт; одночасно з законом про банки вводилася заборона на вільне ходіння і вивіз золота, його потрібно було продати державі, збереження золота підлягало карному покаранню. Ця, по суті, фіскальна міра вироблялася методом, надзвичайно дбайливим і лояльним стосовно громадян: золото купувалося по дуже вигідному для них курсу, більш високому, чим він склався в результаті девальвації. Це взагалі характерно для всієї політики "Нового курсу": ніякі зміни в економічній ситуації не повинні спричиняти тяготи, ніякі "тимчасові погіршення з кращими намірами" неприпустимі, може впроваджуватися тільки те, що негайно сприяє добробуту народу.

Остаточно прийнятий 12 травня 1933 року закон про регулювання сільського господарства реструктуризував 12-мільярдний фермерський борг, скоротив відсотки по іпотечній заборгованості і подовжив термін погашення всіх боргів. Уряд одержав можливість надати фермерам позика, і протягом наступних 4-х років аграрні банки видали півмільйону земельних власників позички загальною сумою в 2,2 млрд. доларів на дуже легких умовах. "Здешевлення" грошей і ріст цін трохи збільшили прибутковість ферм, це дозволило удатися до дуже неординарної міри, також передбаченої законом від 12 травня. Рекомендувалося зменшити виробництво, урізати посівні площі, знизити поголівя; для компенсації можливих збитків створювався спеціальний фонд. (Один раз ФДР особисто вручив медаль фермеру, що скоротив свою запашку наполовину) Відповідна пропаганда і заохочення вплинули: за короткий термін були переорані 10,5 млн. акрів бавовнику й інших культур, тільки свиней забито 6,5 млн., причому мясо пішло не на продаж, а на виробництво добрив.

Реформи, запропоновані Рузвельтом у сфері сільського господарства і довкола нього, уражають сміливістю й інтуїцією. Ніякий "мозковий трест" не міг розрахувати величину девальвації долара, необхідну і достатню, визначити всі наслідки цього кроку, обчислити можливу інфляцію і ріст цін. Звичайно, приблизні оцінки існували, але тільки рішучість і упевненість ФДР у своїй правоті змусила конгрес погодитися з ним. А знищення продуктів харчування? Пропонуючи мільйонам людей винищити результати своєї праці, президент повинний був володіти величезним моральним авторитетом в очах народу. Щоб люди погодилися з такою надзвичайною пропозицією, вони повинні були беззастережно вірити своєму лідеру. І вони вірили йому.

Із самого початку своєї діяльності Рузвельт зробив правилом переконливі, прості і дохідливі розяснення пропонованих мір і вчинків. Першим у політичній практиці він увів щотижневі радіозвернення до країни. У цих "бесідах у камелька" (у цьому спонтанно народженому найменуванні відбилася невимушеність розмови і довірчий тон, коли кожному здавалося, що президент звертається саме до нього) ФДР розповідав, що і як він збирається робити, і чому це варто робити так, а не інакше. Його спокійна мова і переконаність у кінцевому успіху сполучалися з повною відсутністю догматизму і доктринерства. Він постійно говорив про необхідність експерименту, пошуку, не представлявся верховною істотою, заздалегідь усе знаючою і привабливою усіма відповідями. Люди відчували його своїм, відчували його бажання допомогти, що виглядало особливо контрастно на тлі крижаної байдужості Гувера. "Одного, чого ми повинні боятися, це самого страху", - сказав Рузвельт в одному зі своїх перших виступів, і він зумів зробити саме головне, без чого неможливо ніяке відродження, ніяке реформування: він вдихнув у народ віру у свої сили, повернув надію на завтрашній день. Він прекрасно розумів, що законодавчі й економічні наміри дають тільки напрямок, змусити ж суспільство піти по необхідному шляху може лише стан духу, готовий до боротьби. Навряд чи не сама головна перешкода на шляху виходу з кризи - психологічна депресія, а неї перебороти важче всього. "Президент насамперед відповідальний за моральне керівництво, - говорив ФДР. Усі наші великі президенти були насамперед духовними лідерами". Натхненний голос Рузвельта звучав над Америкою, ніхто не міг устояти перед чарівністю великої людини, і ця відкритість, постійно випромінюваний оптимізм і швидкі, наочні досягнення зробили його в очах більшості абсолютно харизматичною главою держави. За словами одного виборця: "Я прошу Бога простити мені мій гріх, коли я голосував за Гувера, тому що Франклін Рузвельт - найбільший вождь з часів Ісуса Христа" - погоджувалися мільйони.

Нарешті, четвертий блок ньюдилерів і їхнього керівника - промисловість, відродження виробництва і товарообігу, підвищення зайнятості. Так само, як і у випадку із сільським господарством, конгресу були представлені пропозиції, що охоплюють питання з усіх боків. Прийнятий 16 червня закон "Про оздоровлення національної промисловості" уводив так звані "кодекси чесної конкуренції". Підприємці повинні були підписати з державою договір, що містить ряд обовязкових норм і правил: встановлювався максимальний обсяг виробництва і число робочих годин, рівень цін виробів і мінімальної оплати праці, порядок реалізації і збуту; заборонялася експлуатація дітей. Крім захисту і полегшення праці працівників було потрібно дотримання безпечних нормативів. Це змушувало власників заводів модернізувати виробництво, інвестувати капітали чи шукати інвесторів з боку. Відразу досягалися принаймні дві мети: технічний підйом і ділове пожвавлення.

У короткий час було розроблено 230 галузевих кодексів і більш 500 кодексів по окремих великих компаніях; у випадках навмисних проблем за справу брався президент і складав кодекс сам; потім він знаходив спосіб змусити хазяїнів підприємств прийняти його. Тиск на тих, хто чинив опір виявлявся дуже серйозний: у пресі, на радіо розгорнулася гучна пропаганда, покупці призивалися до бойкоту товарів і послуг, що не мав емблеми "Синього орла". (Ті, хто підписав кодекс одержували право ставити таку емблему) У результаті урядового і суспільного пресингу під кодексами в тій чи іншій формі поставили підпису 2,3 млн. роботодавців, яким належало 90% корпорацій, заводів, торгових і обслуговуючих фірм.

З початку рузвельтівського президентства узвичаїлося підводити підсумки перших 100 днів правління. "Сто днів" Рузвельта принесли феноменальний ефект. Усе зрушилося з місця, кинулося вперед. Вкладники не юрбилися в дверях банків, щоб вилучити заощадження, навпроти почувши заклики президента, вони понесли їх назад, сотні тисяч безробітних знайшли робочі місця, помітно піднявся індекс виробництва, почалося зростання фермерських доходів.

Негайні, точно розраховані й успішні міри в чотирьох головних галузях - банківській справі, суспільних роботах, сільському господарстві і промисловості - чергова, безперечна заслуга Рузвельта.

"Сто днів" ознаменувалися тільки найбільш терміновими актами Нового курсу, покликаними зупинити сповзання країни в прірву, на краю якої вона вже стояла. Реформування, "потрясіння основ" продовжувалося і далі.

Після "Ста днів" законодавче регулювання фондового ринку не зупинилося. Засновується Комісія з цінних паперів і бірж, реєстрації компанії повинна передувати ще більш детальна інформація, у тому числі про її фінансове положення і наміри, для того щоб потенційний інвестор міг цілком оцінити перспективи своїх капіталовкладень. Забороняється включати в рекламу необґрунтовані, неперевірені обіцянки, здатні увести вкладника в оману. Інвестори, що потерпіли збитки в результаті подібних дій, мають право на відшкодування в судовому порядку збитку, а винні корпорації і біржі, їхні керівники і співробітники несуть кримінальну відповідальність.

Величезною подією стало введення державного страхування по старості і безробіттю.

Рузвельт відмінно знав, що ніяка удача неможлива без організаційних мір і коштів. Кожному прийнятому закону потрібний механізм реалізації, тому створювалися адміністрації цивільних робіт, банківського нагляду, регулювання сільського господарства й індустрії. Для координації всіх заходів Нового курсу була утворена Рада національної економічної безпеки. Змінам піддалася вся управлінська структура. ФДР витратив на це чимало сил, ужив чималого мистецтва в боротьбі з конгресом, який інстинктивно боявся посилення урядової вертикалі. Саме Рузвельт створив систему президентського апарата, адміністрацію Білого Дому, в основних своїх рисах функціонуючу і зараз. Незважаючи на розширення обовязків уряду і виникнення нових структур, ФДР намагався уникати надмірностей, і чисельність Управління Гопкінса служить тому прикладом.

Думки про Рузвельта адміністратора розрізняються самим кардинальним образом. Одні вважали його великим плутаником, що безупинно тасує міністерства і відомства. Інші захоплювалися, власне кажучи, тим же, але називали це інакше: постійними шуканнями, нестандартністю ідей, підходів і рішень. Усе залежало від відношення до рузвельтовської методики керівництва, нарешті, від сприйняття його самого. Прямий доступ до президента мали біля ста чоловік, це давало йому можливість безпосереднього керування безліччю процесів і повного володіння величезним потоком інформації, і він не міг витрачати час на докладний виклад і розяснення мотивів своїх дій і вчинків; від "ближнього кола" була потрібна беззастережна довіра й особиста відданість. Не усі погоджувалися на це.

У створених їм самим обставинах ФДР почував себе як риба у воді. Він прекрасно розбирався в людях, умів підбирати співробітників, а його привітна і неформальна манера розмови, майже бесіди, привертали до нього дуже багатьох. Але за цим демократизмом, аж ніяк не ховалася мякотілість, і в будь-яку необхідну хвилину погляд його широко розставлених сірих очей ставав сталевим, а тон - незаперечним. Він був готовий терпляче вислухувати різні розуміння, але дебати негайно закінчувалися, коли президент вимовляв: "я вирішив"; слідом за цим секретарю диктувалося чітке і непорушне формулювання. ФДР любив згадувати епізод президентського правління Лінкольна, коли, при розгляді якогось питання, той залишився один проти одноголосного судження свого кабінету. "Семеро - "проти", один - "за", - сказав президент, - рішення прийняте".

Революціонізуючі реформи поляризували суспільство. Бідні і середні шари, частина великих бізнесменів вітали діяльність президента, одні бачили в ньому рятівника від убогості, інші - від тоталітарного вибуху. Консервативні ж кола, у міру просування перетворень, усе більш рішуче виступали проти них, тим більше що масова їхня підтримка пугала реакцію, вони побоювалися подальшої радикалізації Нового курсу. Нарешті, шум досягушей "старців" з Верховного суду, прогресивними поглядами, природно, не відзначених. Привід для розгляду був простий до примітивності: закони останньої хвилі протиречать Конституції, тому що перешкоджають волі підприємництва і конкуренції, вводячи обмеження і регулятори в економічну діяльність, держава саме виявляється монополістом.

Спочатку в травні 1935 року, закон про оздоровлення національної промисловості, а потім, у січні 1936 року, і закон про регулювання сільського господарства були оголошені Верховним судом не відповідні Конституції. Така ж доля осягла ще девять законів.

Тут у перше і, здається, востаннє ФДР підвела витримка. Звичайно він знаходив вихід із самих важких ситуацій, не прибігаючи до різких рухів. Він умів тимчасово відступити, піти на компроміс, якщо, наприклад, відчував, що не збере в конгресі необхідної більшості для утвердження своїх пропозицій, спокійно відносився до невдачі (тимчасової, як він часто дуже виправдано думав), коли чи сенат, палата представників відкидали його біллі; тоді він запрошував до себе конгресменів, де їх зустрічав "безневинний погляд по-диявольському розумних очей", і терпляче переконував кожного в одиничності і правильності своїх ідей. Ніколи не відмовляючись від поставлених цілей, він вів боротьбу за них мистецьки і наполегливо, але, з повагою відносячись до опонента, ніколи не показував роздратування. Але одна справа - осічка в бою, зовсім інше - програш війни, і Рузвельт закусив вудила. Не володіючи можливістю змінити склад суду безпосередньо - члени Верховного суду незмінювані і займають свої посади довічно - ФДР оголосив про намір збільшити число суддів з 9-ти до 15-ти й установити вікові обмеження; таким подвійним залпом він хотів миттєво винищити всякий опір. Але це було вже занадто, навіть багато членів його власної демократичної партії виступили проти спроби вийняти один із каменів фундаменту американської державності, і пропозиція президента була провалена в конгресі величезною більшістю.

Але і серйозна політична поразка обернулася, зрештою, перемогою: "старці" трохи злякалися, стримали свій запал, і коли Рузвельт, перешикувавши, так сказати, свої сили, блискавично вніс білль, у значній мірі що повторює і навіть радикалізуючий відкинутий акт про промисловість, Верховний суд не став заперечувати.

Президентські вибори 1936 року принесли Рузвельтові ще більш приголомшуючий успіх, чим вибори 1932 року. Він одержав на 5 млн. голосів більше, ніж у перший раз. За нього проголосували 27,8 млн. чоловік, 60,8% голосів, більше, ніж набирав хто-небудь за всю попередню історію президентських виборів.

Друге президентство йшло з колишнім напором. Продовжилося законодавство у всіх сферах; з великих актів слід зазначити закон про державні субсидії на будівництво житла. Промислове виробництво швидко досягло рівня 1929 року і далі росло щорічно, число безробітних скоротилося вдвічі.

Тепер положення країни зміцнилося настільки, що можна було не побоюватися повернення до лихоліть. У березні 1939 року ФДР оголосив конгресу, що всі цілі Нового курсу досягнуті і що нових планів перетворень у нього немає.