2.1 Социальное законодательство «нового курса» Рузвельта
Как мы уже отмечали выше, период 20-х гг. XX в. был для США исключительно успешным в экономическом отношении. Быстрый рост промышленного производства, интенсивное расширение основного капитала, увеличение объема экспорта внушали большой оптимизм, веру в то, что процветанию не будет конца. Однако в 1929 г. США, как и все ведущие индустриальные страны, поразил невиданный по своей глубине кризис. Гранью двух эпох - «просперити» и «Великой депрессии» - стал крах на Нью-Йоркской фондовой бирже в октябре 1929 г., которому предшествовал небывалый спекулятивный ажиотаж. Катастрофическое падение курсов акций 24 - 29 октября затронуло, по некоторым оценкам, от 15 до 25 млн. американцев, нанесло тяжелейший удар по банкам в силу их широкого участия в биржевых операциях.
Начиная с этого момента кризисные процессы развивались по нарастающей. Промышленный кризис сопровождался аграрным. Резкое падение цен на сельскохозяйственную продукцию привело к массовому разорению фермерских хозяйств. С опозданием в несколько лет дал о себе знать и кредитный кризис.
К моменту прихода к власти администрации Ф. Д. Рузвельта 4 марта 1933 г. положение в стране было чрезвычайно сложным: кризис банковской системы грозил завершиться денежным кризисом, т. к. население было охвачено паникой и стремилось поменять банкноты на золото; промышленное производство упало до катастрофически низкого уровня; фермеры были готовы идти на крайние меры из-за неслыханного падения цен и огромных «ножниц» на промышленную и сельскохозяйственную продукцию; в стране насчитывалось 14 млн. безработных. Таков оказался итог политики Гувера, возлагавшего надежды на смягчение кризиса в первую очередь на большой бизнес.
В такой обстановке начался невиданный по своим масштабам эксперимент Рузвельта. Чрезвычайность ситуации требовала принятия чрезвычайных мер, смелых и неординарных решений в социально-экономической области.
Комплекс реформ, вошедших в историю под названием «нового курса», проводился в жизнь на протяжении 1933 - 1940 гг. и отражал намерение усилить государственное регулирование экономических и социальных процессов. Во многих своих чертах указанные преобразования были близки кейнсианской экономической политике.
Суть политики «нового курса» заключалась в выходе на первый план государства, его подключение к процессам регулирования экономической жизни. Линия «нового курса» складывалась в жесткой борьбе и окончательные ее очертания представляли равнодействующую многих сил: крупного бизнеса, банковских кругов, мелких предпринимателей, фермеров, профсоюзов, широких слоев трудящихся и безработных. Наибольшую поддержку «новый курс» имел на своем раннем этапе, когда практически все общество перед лицом экономической катастрофы ощущало сплоченность и потребность в решительных, чрезвычайных действиях.
Первые же дни президентства Рузвельта были ознаменованы экстренными мерами. Первоочередной проблемой, которой вынужден был заняться новый кабинет, был банковский кризис. От Рузвельта все ждали решительных мер.
За несколько часов до открытия специальной сессии конгресса Белый дом посетили два лидера прогрессистов - сенаторы Р. Лафаллет и Р. Костиган, намеревавшиеся побудить президента передать банки в общественную собственность. Однако 5 марта своим декретом Рузвельт объявил о четырехдневном принудительном закрытии всех банков. Одновременно правительство наложило запрет на вывоз золота, серебра и бумажных денег из США.
9 марта, в первый же день работы специальной сессии, на обсуждение конгресса был представлен проект закона о банках. Обсуждение заняло всего 40 минут. Через 8 часов после зачтения билля в конгрессе он был подписан президентом и стал законом. Разработанный банкирами и чиновниками министерства финансов, назначенными еще Гувером, он ни в малой степени не ущемлял интересов финансовых магнатов. Закон включал в себя следующие меры: предоставление Федеральной резервной системой займов банкам; наделение министра финансов правом предотвращать массовое изъятие вкладов; открытие после «банковских каникул» только тех банков, которые будут признаны «здоровыми»; запрет на экспорт золота.
Несмотря на недовольство в обществе законом, стабильность банковской системы была восстановлена. Через несколько дней банки стали вновь открываться. В целом к концу марта 1933 г. 4/5 банков - члены ФРС были открыты, но 2 тыс. банков не получили разрешения продолжать свою деятельность.
21 марта Рузвельт направил конгрессу послание, предусматривавшее ряд мер помощи безработным: организацию специальных трудовых лагерей для безработной молодежи, широкое развитие общественных работ по всей стране и, наконец, финансовую помощь штатам для оказания прямой материальной поддержки голодающим семьям безработных. 31 марта конгресс принял Закон о создании лагерей для безработной молодежи с целью привлечения к трудовой деятельности под общим наблюдением армейского командования 250 тыс. молодых людей в возрасте от 18 до 25 лет. 12 мая Рузвельт подписал новый закон, согласно которому создавалась Федеральная чрезвычайная администрация помощи (ФЕРА), получившая в свое распоряжение от казны 500 млн. долларов. Половина этой суммы предназначалась штатам в виде дотации на организацию помощи безработным. ФЕРА возглавил Гарри Гопкинс, завоевавший в короткий срок огромный авторитет в стране благодаря своей неутомимой энергии.
Весной вновь стали поступать тревожные сигналы из фермерских округов. 12 мая конгресс согласился вотировать аграрную программу правительства: были приняты Закон о рефинансировании фермерской задолженности и Закон об улучшении положения в сельском хозяйстве (ААА). Последний был призван остановить дальнейшее развитие аграрного кризиса и предусматривал следующие меры:
· для поддержания достаточного уровня цен на сельскохозяйственную продукцию «с помощью заключаемых на основе добровольности соглашений с производителями или с помощью других методов принимать меры по сокращению посевных площадей или товарного производства (или того и другого) любого из основных сельскохозяйственных продуктов…» Закон об улучшении положения в сельском хозяйстве.//Пономарев М. В., Смирнова С. Ю. Новая и новейшая история стран Европы и Америки. - Ч. 3. - М., 2000. - С. 167. (фермерам за это предоставлялись компенсации). При существующих ценах на зерно было более выгодным использование в качестве топлива именно его, а не обычных дров или углей. В некоторых штатах так и поступали - топили пшеницей и кукурузой;
· принимались чрезвычайные меры по рефинансированию государством фермерской задолженности, достигшей к началу 1933 г. 12 млрд. долларов;
· объявлялось, что доллар более не привязан к золоту. Правительство получало право девальвировать доллар, ремонетизировать серебро, выпускать казначейские билеты на 3 млрд. долларов и осуществлять выпуск государственных облигаций на ту же сумму. Подобные меры открывали путь к росту инфляции;
· объявлялось, что конгресс будет «устанавливать и поддерживать такое соотношение между производством и потреблением сельскохозяйственных продуктов и такие условия их продажи, которые поднимут покупательную способность сельскохозяйственных продуктов по отношению к предметам, необходимым фермеру, до покупательной способности в базисный период» Там же. - С. 167.. Базисным периодом согласно закона принимался довоенный период с августа 1909 г. по июль 1914 г.
Закон об улучшении положения в сельском хозяйстве явился крупной вехой в деятельности правительства «нового курса». Главная идея закона заключалась в попытке ликвидировать «ножницы» между ценой, затрачиваемой фермером на производство товарной продукции, и той, которую он получал после ее реализации. Чтобы сбалансировать предложение сельскохозяйственных товаров с рыночным спросом, программа ААА предусматривала в качестве главной меры изъятие из сельскохозяйственного производства части земли путем предоставления фермерам различного рода субсидий за отказ от ее обработки. ААА установил одинаковый процент сокращения посевных площадей для всех хозяйств, что в свою очередь возымело неодинаковые последствия для крупных и мелких хозяйств. Крупные землевладельцы и зажиточные фермеры часто совершенно безболезненно для себя шли на изъятие из производства неплодородных, а то и вовсе необрабатываемых земель, получая значительные премии и займы от государства и обращая их на цели интенсификации производства, за счет чего еще больше увеличивали валовые сборы и доходы. Мелкому же и части среднего фермерства сокращение посевов, несмотря на предусмотренную компенсацию, не обещало особых выгод.
Эти аспекты аграрной программы правительства предопределили неодинаковое отношение к ней фермерских масс. Зажиточное фермерство, крупные сельскохозяйственные компании получили определенные выгоды от правительственной регламентации (они весьма энергично поддерживали ААА), процесс же разорения мелких фермеров хотя и не проходил в столь мучительных формах, но тем не менее по существу не был остановлен. Трудно сказать, какой результат принесло бы правительственное «регулирование» в деле стабилизации цен, если бы не опустошительная засуха, постигшая многие сельскохозяйственные районы США в 1933 - 1935 гг. и ликвидировавшая естественным путем часть излишков сельскохозяйственной продукции.
Важной реформой, осуществленной правительством по инициативе сенатора Норриса и сразу же завоевавшей признание прогрессивной общественности, явилось создание 18 мая 1933 г. Администрации гидроресурсов долины реки Теннеси для строительства плотин, обуздания паводков, эксплуатации гидроэнергетических сооружений, осуществления мелиоративных работ, производства удобрений и т. д. В условиях США это был весьма смелый экономический и политический эксперимент, ибо деятельность нового учреждения, вне зависимости от субъективных побуждений его авторов, служила общественному благу.
6 июня был принят еще один важный закон - о создании федеральной службы занятости. 13 июня конгрессом был одобрен Закон о рефинансировании задолженности по жилищному кредиту. Вслед за этим, 16 июня, был обнародован Закон о кредитовании фермерских хозяйств (ФКА), принесший немалое облегчение фермерству, задавленному долгами.
В этот же день Рузвельт подписал еще один важный закон, которому сам придавал большое значение - Закон о восстановлении национальной промышленности (НИРА). Данный закон был призван осуществить реорганизацию промышленности, положить конец конкуренции за счет рабочих, сократить безработицу, обеспечить более полную загрузку производственных мощностей, повысить покупательную способность населения - при активном участии государства. Закон состоял из трех разделов.
В первом разделе определялись меры, которые могли бы оживить экономику и вывести ее из чрезвычайной ситуации. Главную роль должны были играть «кодексы честной конкуренции» - правила, регулирующие условия конкуренции, занятости и найма, защищающие интересы потребителей. Разработка кодексов для каждой отрасли возлагалась на так называемые «торговые группы» - объединение предпринимателей отрасли. Однако при отсутствии инициативы со стороны «торговой группы» президент мог взять ее на себя. Ему также предоставлялись широкие полномочия по контролю на реализацией кодексов.
Обязательными для всех кодексов были следующие положения об условиях занятости и найма:
· все работники должны были иметь «право на организацию и на заключение коллективных договоров» Закон о восстановлении национальной экономики.// Пономарев М. В., Смирнова С. Ю. Новая и новейшая история стран Европы и Америки. - Ч. 3. - М., 2000. - С. 169., работодателям же запрещалось «вмешиваться, оказывать давление или иным образом ограничивать» Там же. - С. 169. действия работников;
· запрещалась какая-либо дискриминация при найме на работу членов профсоюза;
· в кодексах устанавливались минимальная заработная плата, максимальная продолжительность рабочей недели.
Кроме того, кодексы предусматривали фиксацию цен (устанавливался уровень цен на товары, ниже которого они не могли опускаться).
Не дожидаясь результатов длительной процедуры выработки кодексов для каждой отрасли промышленности, правительство предложило свой типовой образец кодекса, который мог быть применим к любой отрасли в качестве временной основы восстановления деловой активности. Примерный кодекс устанавливал для служащих максимум продолжительности рабочего времени в 44 часа в неделю, минимум недельной заработной платы - от 12 до 15 долларов; для промышленных рабочих были приняты иные показатели - 35 часов в неделю и от 30 до 40 центов в час. Все отрасли промышленности довольно быстро разработали кодексы, длительность действия которых была различной. В середине 1934 г., согласно докладу Национальной администрации восстановления, насчитывалось около 500 действующих кодексов, охватывающих 95% лиц наемного труда.
В ходе первых же совещаний групп промышленников и профсоюзов, занимавшихся выработкой кодексов для различных отраслей промышленности, выявились явно неравноправные условия, в которых оказались рабочие и отраслевые ассоциации предпринимателей. Повсюду ответственность за подготовку проектов временных соглашений была возложена всецело на капиталистов, а участие профсоюзов в их выработке сводилось к критике и внесению поправок. Неорганизованные рабочие, а таких было абсолютное большинство, лишались права голоса. Разработанные представителями корпораций кодексы для основных отраслей промышленности, как правило, фиксировали максимум продолжительности рабочей недели выше, а минимум заработной платы ниже по сравнению с официально установленным уровнем. К тому же действие кодексов было неодинаковым по отношению к разным категориям рабочего класса. Там, где предприниматели шли на уступки одной категории рабочих, они стремились компенсировать это усилением эксплуатации другой.
Во втором и третьем разделах закона определялись формы налогообложения, способы образования Фонда общественных работ и порядок использования его средств. На цели организации общественных работ и подготовки строительных объектов выделялись невиданные по тем временам суммы - 3,3 млрд. долларов.
Зимой 1933 - 1934 гг. была создана Администрация гражданских работ. занявшая более 4 млн. безработных. Ее целью было не только какое-либо строительство, сколько обеспечение работой людей, оказавшихся без средств к существованию. Штатам предоставлялись большие дотации на увеличение программ вспомоществования. В целом к январю 1934 г. на общественных работах было занято 5 млн. человек, а на пособия жили 20 млн. американцев.
Интересно отметить, что Дж. М. Кейнс выступил с критикой ряда положений НИРА. Свои соображения он высказал в открытом письме к Рузвельту от 1 декабря 1933 г. Кейнс не одобрял такую меру, как принудительное фиксирование цен, которое, с его точки зрения, без соответствующего увеличения покупательной способности населения не могло кардинально изменить ситуацию. Кейнс настаивал на серьезном расширении правительственных расходов за счет роста государственного долга. Королькова Е. «Новый курс» Ф. Д. Рузвельта: предпосылки, логика, результаты.//Вопросы экономики. - 1992. - №11. - С. 76. То есть уже в первые месяцы «нового курса» он предлагал опереться в первую очередь на практику дефицитного финансирования, что не было тогда воспринято Рузвельтом, полагавшим, что существуют определенные пределы наращивания государственных расходов. Более того, Рузвельт выдвигал в качестве одного из предвыборных лозунгов достижение сбалансированного бюджета. Однако существовавшая тогда ситуация не способствовала реализации этой цели. Несмотря на протесты делового сообщества и его требование сократить государственные расходы (особенно на общественные работы и социальные цели), Рузвельт все прочнее становился на путь дефицитного финансирования и в 1935 г. открыто заявил, что «бюджет будет оставаться несбалансированным до тех пор, пока существует армия нуждающихся» Цит. по кн.: Королькова Е. «Новый курс» Ф. Д. Рузвельта: предпосылки, логика, результаты.//Вопросы экономики. - 1992. - №11. - С. 76..
НИРА вводился сроком на два года. Его эмблемой стал синий орел, реклама которого была поставлена с большим размахом, а ее отсутствие на продукции той или иной компании могло вызвать общественное порицание и даже бойкот. Поначалу предприниматели с энтузиазмом восприняли НИРА, но с осени 1934 г. начало проявляться разочарование крупного капитала в этом законе. Деловые круги стали все чаще и настойчивее поднимать вопрос о его пересмотре. В условиях преодоленного к тому времени экономического кризиса деловое сообщество не считало необходимым сохранение чрезвычайного закона. Для предотвращения радикального развития «нового курса» создается специальная организация «Лига американской свободы», в которую вошли виднейшие представители делового мира.
В итоге, когда в июне 1935 г. истек срок действия закона и Рузвельт внес предложение о продлении срока его действия еще на два года, он встретил значительное сопротивление, причем со стороны самых разных сил. Помимо представителей большого бизнеса, критиковавших НИРА с точки зрения «традиционных идеалов» свободы частноэкономической деятельности, с протестом выступили и мелкие предприниматели, считавшие, что НИРА ухудшает их положение и ослабляет их позиции в конкурентной борьбе с монополиями. Борьба вокруг закона была фактически закончена, когда 27 мая 1935 г. Верховный суд США признал данный закон неконституционным.
Надо, однако, отметить, что отмена этого закона не означала возврата к докризисным отношениям между государством и бизнесом - регулирующая роль государства во многих отношениях сохранялась.
Подводя итог первым трем месяцам пребывания правительства Рузвельта у власти (получившим название «ста дней реформ»), отметим, что основная масса законов и постановлений начального периода была принята в чрезвычайной спешке. Зачастую законодатели не имели даже времени ознакомиться с существом многих предложений. 16 июня 1933 г. чрезвычайная сессия конгресса завершила свою работу, приняв целую серию реформ, беспрецедентных в истории государственной практики США и способствовавших оживлению хозяйственной деятельности. В частности, в этот день был принят закон Гласса - Стигала - первый в череде законов банковской реформы. Он значительно расширял полномочия Федеральной резервной системы, которая в условиях отсутствия в США Центрального банка могла стать единственным орудием усиления контроля правительства над банками.
Самым важным итогом «ста дней» было то, что экономика США прошла фазу кризиса, и, хотя восстановление проходило далеко не последовательно, все же его признаки были налицо. Почти вдвое по сравнению с 1929 г. уменьшилось число банкротств промышленных компаний, число рабочих на автозаводах в Детройте намного возросло. Расплатившись по займам ААА, фермеры Айовы впервые за много лет заполнили универсальные магазины в Де-Мойне. Национальный доход в 1934 г. был на четверть выше, чем в 1933 г. И все же сомнения в устойчивости достигнутого прогресса оставались неизменным элементом общественного умонастроения.
Как видим, в области восстановления деловой активности меры, принятые правительством в необычайной спешке, привели к определенному улучшению. Однако в плане решения острейшей национальной проблемы, непосредственно касавшейся судеб миллионов людей, - проблемы занятости - достижения администрации были весьма скромными. Многие исследователи говорят даже о провале программы борьбы с безработицей, осуществляемой под эгидой различных правительственных ведомств начиная с 1933 г.