Роль закона в государственном управлении

Единственным источником права начиная с Петра I и до 1917 г. признавался закон. Обычай, который играл выдающуюся роль в Московской Руси, оставил область государственного управления и в значительной мере сферу общественных отношений в границах города, хотя сохранил свою силу среди крестьянства в сельской общине. Вследствие этого характер и цель законодательства Российской империи существенно изменились. В Московском царстве законодательство основывалось главным образом на обычном праве и отличалось в силу этого преимущественно традиционным, охранительным характером в том смысле, что стремилось в основном кодифицировать существующие законы или обычаи, защитить уже существующее положение вещей, а не проложить дорогу новому в общественных отношениях. В императорский период законодательство порвало связь с обычаем и имело преимущественно реформаторский характер, основываясь либо на иностранном законодательстве (например, при Петре I или Александре II), или на теоретических рациональных соображениях (например, при Екатерине II или Александре I). Вследствие этого законодательство XVIII в., да и последующего времени в значительной степени по своему содержанию находилось в противоречии с прежним правом. Самодержавие стремилось установить в народе новые правовые понятия с помощью новых законов, полагая, что закон является выражением не обычаев народа, а только воли законодателя. Таким образом, главная цель права принципиально изменилась: в московский период цель состояла в том, чтобы сохранить, а в петербургский период -- чтобы усовершенствовать общественные отношения, хотя, разумеется, и в том и другом случае законодательство имело и общую цель -- поддержать общественный порядок.

Существует традиция как в русской дореволюционной, так и в современной литературе называть русское государство XVIII в. полицейским на том основании, что оно приняло на себя заботы о многих, если не обо всех, даже маловажных, потребностях жизни подданных, особенно в сфере экономической и бытовой, и пыталось регламентировать и исправлять их с помощью закона. Термин происходит от слова «полиция» (police, Polizei), что означало государственное устроение. Действительно, начиная с Петра I правительство предписывало подданным: из чего строить дома и печи, из какого дерева приготовлять гробы для покойников, какими орудиями возделывать землю, из каких материалов изготовлять обувь, какого покроя должно быть платье, на скольких лошадях ездить какому чину, по какой модели строить корабли и т. д. Подобная политика была общей для ряда европейских государств XVIII в., так же как и монархический патернализм. Отличительные черты русской государственности этого периода состояли в том, что патернализм был не рудиментарным явлением, как на Западе, а вполне жизнеспособным и что стремление все регламентировать в России имело специфическую мотивацию -- заботу о народе, который в силу культурной отсталости и приверженности предрассудкам нуждается в отеческом попечении мудрых и просвещенных начальников. Кроме того, такая политика вмешательства в частную жизнь подданных в России имела прочную традицию в XVI--XVII вв. и являлась чем-то новым не по существу, а только по форме и масштабам, так как и до XVIII в. государь в России совмещал в себе высший духовный и светский авторитет, поэтому должен был заботиться и о душевном спасении, и о хлебе насущном для своих подданных. Другое дело на Западе. Только в XVI--XVII вв. многие западноевропейские государства освободились от опеки римского папы и Священной Римской империи, и только после этого они могли и стали претендовать на всестороннюю государственную опеку своих подданных. При Петре I впервые появляются специальные полицейские органы (прежде полицейские функции исполнялись общими органами центрального и местного управления), правда, только в Петербурге и Москве. При Екатерине II в 1775 г. (Учреждением о губерниях) и в 1782 г. (Уставом благочиния) было дано прочное устройство полиции во всем государстве в смысле учреждения, которое опекает население во имя его же блага. В столицах учреждены обер-полицмейстеры, в городах -- городничие и при них управы благочиния, в уездах -- капитан- исправник и нижние земские суды, избираемые дворянством. Что же касается масштабов, то нужно принять во внимание, что стремление регламентировать частную жизнь всегда оставалось в значительной мере декларацией (в России в существенно большей степени, чем на Западе) и никогда не могло быть реализовано, во-первых, из-за явного и скрытого саботажа населением правительственных указов и, во-вторых, из-за слабости государственного аппарата. Полицейское государство было моделью русской государственности для Петра I; при Екатерине II попытки регулировать частную жизнь стали постепенно ослабевать, но они усилились в конце ее царствования, при Павле I и Николае I, в чем легко убедиться, читая сборник постановлений правительства «Права и обязанности градской и земской полиций», многократно изданный во второй четверти XIX в.

Термин «полицейское государство», уместный для XVIII в., в настоящее время непригоден для идентификации российской государственности XVIII в. в силу того, что приобрел характер политического ярлыка и подразумевает угнетение личности и общества, насилие, принуждение, репрессии со стороны государства, а не попечительство о всем и вся, не усовершенствование администрации, общественных отношений, каким было его значение в XVIII в., близкое к доктрине просвещенного абсолютизма. «Народу, как больному ребенку, должно указать, что ему следует есть и пить», -- говорил Фридрих II -- типичный последователь полицеизма и один из просвещенных монархов Европы XVIII в. Поскольку в новейшей исторической литературе термин используется в осуждающем смысле, он несет большую отрицательную эмоциональную нагрузку, что лишает его научной беспристрастности, необходимой для научного термина. Ввиду этого термин регулярное государство лучше удовлетворяет потребности научного анализа при обозначении политической системы, называемой в свое время полицейским государством.

Второе существенное изменение, которое принес XVIII в. в область законодательства, состояло в том, что самодержавный государь стал единственным субъектом законодательной власти вплоть до образования Государственной думы в 1906 г. Лишь при Петре I, во время его отсутствия в столице, и при Елизавете Петровне (из-за ее нелюбви заниматься государственными делами) законодательная власть сосредоточивалась в руках Сената. Но такие периоды были исключением. Установилось понятие о законе как о воле государя, правильно объявленной. Инициатива закона могла исходить от государя, центральных учреждений (Сената, Синода, коллегий, министерств и т. п.), от местных губернских учреждений (с 1775 г.), от дворянских губернских собраний (с 1785 г.) и от различных разрядов населения в порядке частной инициативы (например, наказы депутатам в Комиссию по составлению нового Уложения в 1767 г.). Следует сказать, что общественная инициатива в законотворчестве в императорский период до Великих реформ имела несравненно меньшее значение, чем в XVI--XVII вв., когда множество принципиальных законов было принято по ходатайствам различных разрядов населения. Падение общественной инициативы наступило при Петре I и продолжалось до середины XIX в. Показателем этого может служить не- удача нескольких попыток правительства в первой половине XVIII в. собрать в столицу депутатов от населения для составления нового Уложения из-за упорного нежелания общественности принять участие в законодательной работе. Например, в 1728 г. местное начальство было вынуждено прибегать к репрессивным мерам (арест жен депутатов, конфискация их имущества), чтобы заставить депутатов ехать в столицу.

Наконец, третье существенное изменение касалось применения законов. Законы не имели обратной силы, распространялись на всех лиц, должны были исполняться всеми точно и буквально; подчиненный не должен был выполнять под страхом наказания противозаконные предписания начальника, а обязан был доносить о них в вышестоящие инстанции. Последнее правило имело большое значение для развития русского общества по пути правомерной монархии, так как оно создавало правовую основу для чиновника действовать строго по закону, невзирая на лица.

Однако, установив закон в качестве единственного источника права, самодержавие вводит в действие новый после 1649 г. свод законов только в 1835 г., после многих неудачных попыток в 1700, 1714, 1720, 1726, 1728, 1730, 1754, 1761, 1767, 1796, 1809 гг. В течение почти двух столетий каждый новый самодержец безуспешно пытался составить новый кодекс. В результате законодательство в течение XVIII--первой половины XIX в. приобрело такие черты, как неустойчивость, противоречивость, смешение весьма незначительных распоряжений с законами. То, что законодательство не было приведено в систему, при невысоком морально-правовом уровне администрации и самого общества, тормозило движение в сторону правового государства. Однако потребность в своде законов в некоторой степени удовлетворялась благодаря тому, что с конца XVIII в. по частной инициативе составлялись и издавались юридические справочники и сборники текущего и прошлого законодательства М. Чулковым, Ф. Правиковым, Л. Максимовичем, С. Хапылевым и др.

В чем причины неудачи с составлением нового кодекса? Можно указать несколько причин: живучесть и жизнеспособность обычного права, по которому жило крестьянство, составлявшее более 90% всего населения; необычайная трудность согласования писаного и обычного права, нового и старого законодательства (ввиду их слабой совместимости); изменчивость, неустойчивость русской жизни ввиду довольно быстрой и противоречивой модернизации, что очень скоро превратило бы новый свод законов в устаревший кодекс. Важная причина заключалась в том, что законодатели XVIII--первой трети XIX в., работая над сводом законов, постоянно колебались между двумя целями -- составить сводное Уложение или новое Уложение, не имевшее источников в действующем праве. Последняя по счету, но не по значению причина сводилась к тому, что законодатели екатерининского царствования во главе с самой Екатериной II имели наивное, в духе французской философии того времени, представление, что, руководствуясь исключительно здравым смыслом и любовью к отечеству, легко можно подготовить новый свод законов и с его помощью изменить в самое короткое время общественный и государственный строй России.

Существенные перемены произошли и в отношении законодательного определения прав и обязанностей отдельных разрядов населения. В течение XVIII в. в России сформировались настоящие сословия, чьи права и обязанности были четко определены законом. В наибольшей степени это коснулось дворянства, духовенства и городского сословия. Манифест о вольности дворянства 1762 г., Жалованные грамоты дворянству и городам 1785 г. поставили права дворян и горожан на прочный юридический базис, защищали их от произвола коронной администрации. Города и дворянство получили также по закону права самоуправления. Признание хотя бы за тремя сословиями личных прав служило важным фактором эволюции самодержавия в направлении правомерного государства.

В XVIII в. закон постоянно стал определять работу самого механизма государственного управления. В 1718--1720 гг. взамен Приказа -- центрального учреждения, действовавшего на основе личных поручений государя, возник правильный тип государственного учреждения -- Коллегия как постоянный орган, функционирующий на твердых юридических основаниях и под контролем прокуратуры. Прокуратура была учреждена в 1711 г. (первоначально чиновники с функцией прокурора назывались фискалами) специально для контроля за работой коронных учреждений. В 1722 г. был введен прокурорский надзор над центральными коронными учреждениями -- Сенатом и коллегиями и лишь частично -- над губернским аппаратом, контроль за которыми осуществляли ревизоры и специальные следственные комиссии, учреждаемые в ответ на доносы и жалобы населения. В 1775--1785 гг. в ходе реформы местного управления в соответствии с «Учреждением для управления губерний Всероссийской империи»

суд отделился от администрации и полиции и стал теоретически полностью, а практически более или менее от них независимым; утвердился инстанционный порядок для решения судебных дел с завершением его в Сенате; дворянство, городские состояния и крестьянство получили свои суды низшей инстанции. Тогда же деятельность прокуратуры распространилась на местное коронное управление. В ее задачи входили надзор за законностью действий учреждений уездного и губернского уровней, разъяснение чиновникам новых законов. Финансовое управление отделилось от общей администрации и стало подчиняться особым учреждениям как на местах, так и в центре. В результате этого произошло частичное отделение друг от друга разных ветвей власти.

Резюмируя наши наблюдения о роли права в государственном управлении, можно констатировать, что в течение XVIII в. были заложены «начала законности в русском государственном порядке», самодержавие все в большей степени соединялось с законностью, и весь государственный строй эволюционировал в сторону правомерной монархии, а власть из традиционной превращалась в легальную. Это проявлялось в трех отношениях: а) в повышении значения закона в жизни русского общества; б) в том, что повседневная работа по управлению страной осуществлялась силами профессиональных чиновников, которые под влиянием четких инструкций и контроля обнаружили тенденцию управлять, невзирая на лица и следуя законам; в) в формировании сословного строя, в результате чего различные группы населения приобрели черты настоящих сословий (одни в большей степени -- дворянство, духовенство, другие в меньшей степени -- мещанство, купечество), чьи личные права стали защищаться законом.

Список использованной литературы

история россия власть государственное дворянство

1. Миронов Б.Н. - Социальная история России периода империи (XVIII--начало XX в.) В 2 Т. - 2003. Т 1.

Размещено на Allbest