2.1 Основное содержание губернской реформы

В конце ХVII века административно-территориальное деление России выглядит совокупностью многочисленных уездов. Петр сводит все это многообразие к восьми гигантским административным округам, получившим название губернии. Эти бюрократические монстры долгое время виделись исследователям как плод кабинетных фантазий, искусственных построений, не имевших ничего общего с жизненным прагматизмом. Однако если посмотреть на губернию с точки зрения хорошо известного военного "разряда", то губернские реформы Петра опускаются из кабинетных высей на твердую почву исторического прагматизма. Интересы повышения эффективности военных операций требовали перестройки и административной системы. Воевода, сидевший в главном разрядном городе и выполнявший функции заведующего мобилизацией ополчения местных помещиков, приписанных к данному военному округу, и поддержанием в связи с этим налоговых и финансовых кондиций, становится естественным прецедентом укрупнения промежуточных управленческих звеньев.

Итак, в 1708 - 1709 годах начата была перестройка органов власти и управления на местах. Страна была поделена на 8 губерний (позже их количество увеличилось до 10). Во главе каждой губернии стоял назначаемый царем губернатор, сосредотачивавший в своих раках исполнительную и судебную власть и подчинявшийся только коллегиям, Сенату и царю.

Губернатор опирался на вспомогательный орган - губернскую коллегию. В ее состав входили: ландрихтер, или губернский судья; обер-комиссар, ведавший финансами; обер-провиантмейстер, заведовавший хлебными запасами для армии; управитель дворцовых имений. Кроме того, для усиления властных позиций губернатора образовывался Совет ландратов из 8 - 12 человек, избираемых дворянством данной губернии. При голосовании губернатор имел в Совете два голоса.

В 1719 году губернии были разделены на 50 провинций во главе с воеводами, при которых образовывалась земская канцелярия. В свою очередь провинции делились на уезды во главе с земским комиссаром, избираемым из местных дворян или отставных офицеров.

Изменилось управление в городах. С 1699 года посадским населением управляли ратуша в столице и ее органы на местах - земские избы. С 1720 года вводятся Главный и городовые магистраты - органы, призванные собирать «рассыпную храмину» российского купечества. Члены магистратов избирались пожизненно из наиболее состоятельных посадских граждан и за успешную службу могли быть пожалованы в дворянство.

Реформы Петра I привели к появлению бюрократии - социальной группы профессиональных управленцев. Как государственный институт, бюрократическая система отличалась строгой иерархией учреждений и должностных лиц, единообразием структуры штатов и учреждений, исполнением обязанностей в строгом соответствии с уставами и регламентами верховной власти.

Укрепление высшего и центрально аппарата сочеталось с реформой местной администрации, начавшейся еще в первое десятилетие XVIII века. В 1708 - 1715 годах воеводская администрация была заменена губернской системой управления. Первоначально страна была разделена на 8 губерний: Московскую, Смоленскую, Азовскую, Киевскую, Ингерманладскую (позднее - Петербургскую), Архангелогородскую, Сибирскую и Казанскую, затем были созданы Астраханская, Нижегородская, Рижская, Воронежская. Губернаторы обладали всей полнотой административной и судебной власти, им помогали ландрихтер (судебные дела), обер-комендант (военное управление), обер-комиссар, ведавший финансами; обер-провиантмейстер, провиантские сборы.

Уезды, во главе которых стояли коменданты, делились на доли. В 1719 году была произведена реорганизация всей системы местного управления с целью приведения ее в соответствие с коллегиальной системой центральных учреждений. В административном отношении страна была разделена на 50 провинций, возглавлявшихся воеводами. Губернии были сохранены, компетенция губернаторов была строго ограничена лишь военными и судебными функциями. В территориальном отношении, губернатору подчинялась только провинция губернского города. Провинции делились на дистрикты, управляемые земскими комиссарами. Была сделана, правда неудачная, попытка отделить на региональном уровне суд от администрации. В 1719 году были учреждены нижние (в провинциях и городах) и верхние надворные суды во главе с губернаторами. В 1722 году нижние суды были упразднены, а верхние надворные суды просуществовали до 1727 года.

П.Н. Милюков своими архивными изысканиями показал, что петровская губерния 1708 года - это имеющий новое название разрядный округ. Функциональное предназначение и территориальные границы губерний в большой степени тождественны "разрядам". И мало что в этом отношении меняет переход от ополчения к регулярной армии, поскольку ее части все же приписаны и расквартированы в губерниях. Правда, двадцатилетняя северная война вызывает присутствие войск на театрах военных действий, но через финансы сохраняется связь между губерниями и соответствующими частями армии.

Привлекает к себе внимание фигура губернатора. Не только в историческом контексте, но и потому, что в настоящее время сплошь российские бюрократы среднего уровня именуют себя этим словом, губернаторство интересно как центральное звено провинциального управления. Он по-прежнему, как и разрядный воевода, основной поставщик военных и финансовых ресурсов для государственных нужд. И выполнение этих функций составляет приоритетное направление бюрократического русла течения губернаторской энергии, все остальные сферы административного хозяйства управляются по остаточному принципу. Как видим, при таком подходе не происходит смены вех в приоритетах провинциального управления. Общественные союзы всецело подчинены губернской бюрократии. Слабым утешением общественности является внедрение Петром слабых начал коллегиальности и выборности в строй губернского управления, введение советов "ландратов". Эти органы местного дворянского представительства были призваны несколько ограничивать власть губернатора и быть формой совместной выработки управленческих решений. При этом губернатору предписывалось вести себя "не яко хозяину, но яко президенту", что по мысли законодателя не давало ему никаких преимуществ в собрании ландратов, кроме двух председательских голосов. Вскоре такое "просвещенное" губернаторство было несколько изменено - разукрупнение губерний на "доли" /второстепенные административные округа/ сделало выборных начальниками этих единиц. Ландраты по очереди "дежурят" определенный срок в губернском городе, а также съезжаются в конце года на губерский съезд "для исправления дел всем вместе". При всей бутафорности этих учреждений, все же взглянем с интересом на институт ландратов. Он что-то неизвестное по отношению к допетровской эпохе. [6, С. 583]

Коронная власть сознательно открывает общественности возможность к участию в делах местного управления, причем это не диктуется какими-то экстраординарными обстоятельствами. Главный же интерес заключается в том, что коллегиальный выборный орган способен подчинить своим решениям агента центральной коронной администрации - губернатора, хотя этот орган имеет черты сословной узости. Нет необходимости говорить, что прежние институты коронной власти на местах не знают подобных ограничений. В рамках ландратного порядка принятия решения действует принцип равноправия государственных чиновников - губернаторов и выборных лиц, представителей дворянской прослойки общественных союзов.

Если все так изящно выглядит в организации губернского административного быта петровской эпохи, откуда взялся вывод о бюрократизации и централизации управления. Архивные исследования М.М. Богословского показывают:

- ландраты слишком мимолетное явление для России, не способное за пятилетний период своего существования оставить сколько-нибудь заметного следа в системе местного управления;

- этот институт существовал скорее на бумаге, чем в реальной практике, об этом говорят существенные расхождения между указным вариантом его описания и жизненным использованием;

- наконец, в действительности ландраты, никогда, не были выборными органами. [6, С. 584]

Дело состоит в том, что изначально ландраты формируются по усмотрению сената и губернаторов, а когда через 9 месяцев предписываются выборы на эти должности, все вакансии оказываются замещенными. Через 2 года уже и петровский закон отменяет принцип выборности. Таким образом, не удается на практике применить открывшиеся было электоральные возможности. Законодательную основу получают случаи, когда места в ландратах замещают отставные дворяне, не имеющие своих поместий, вместо пансиона. Иногда должности в ландратах получают рядовые чиновники губернских канцелярий. Хотя институту ландратуры не суждено было сыграть, сколько бы заметной роли в административной реформе местного управления, стоит запомнить этот исторический прецедент утраченной попытки сбалансировать государственные и общественные начала в среднем звене российской бюрократии.

В провинции основными административными звеньями были комендант, камерир, организующий сбор налогов, и рентмейстер, возглавлявший местное казначейство (рентерею). В дистриктах земские комиссары в первую очередь отвечали за сбор налогов и выполняли полицейские функции.

В конце 1708 года Петр Великий издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями: Московская, Ингерманляндская, Киевская, Смоленская, Архангелогородская, Казанская, Азовская и Сибирская (позже до 11). Губернии были чрезвычайно неравномерны (в Московской губернии было 39 городов, в Киевской - 56, Сибирской - 30). По мнению Буданова, власть губернаторов можно назвать центрально-местной, так как в городах по прежнему управляли обер-коменданты и коменданты (прежние воеводы). Изначально губернии делились на уезды, но в 1711 году появились провинции - промежуточное деление между губерниями и уездами. Во главе провинций стояли воеводы.

Согласно реформам Петра, посадским населением городов управляли с 1699 г. Ратуша в столице и земские избы, ее органы, на местах; с 1720-х гг.-- Главный и городовые магистраты. Кроме того, на самих посадах существовали посадские сходы, т. е. собрания членов всего посада или его составных частей -- слобод, сотен, гильдий. Они выбирали посадского -и прочих старост, членов магистратов -- представителей городского самоуправления, а так же должностных лиц для казенных служб (сбор пошлин, продажа вина, соли и др.).

Шляхетство, как на польский манер стали именовать российское дворянство, было главным объектом забот и пожалований Петра. На грани XVII и XVIII вв. в России имелось более 15 тысяч дворян (около 3 тысяч семей). Основа их положения в обществе -- владение землей и крестьянами. В их подчинении тогда трудились обитатели более 360 тысяч крестьянских дворов. Высшее дворянство составляло более 500 фамилий, каждая из которых владела 100 дворами и более. Остальные принадлежали к среднему (менее 100 дворов) и мелкому (несколько десятков или несколько дворов) дворянству.

При Петре изменился состав дворянства. В его ряды вошли по служебным заслугам и царскому жалованию многие выходцы из других сословий, вплоть до “подлых”.

Важным приобретением для дворян стало окончательное слияние поместий, которыми они владели на условном праве (при условии несения службы на государя, его несоблюдение могло закончиться конфискацией поместья в казну), и вотчин, безусловных владений. Это оформил известный указ Петра о единонаследии от 23 марта 1714 г.

С 1711 г. были введены должности фискалов в центре (обер-фискал Сената, фискалы центральных учреждений) и на местах (губернские, городовые фискалы). Они осуществляли контроль за деятельностью всей администрации, выявляли факты несоблюдения, нарушения указов, казнокрадства, взяточничества, доносили о них Сенату и царю. Петр поощрял фискалов, освободил их от податей, подсудности местным властям, даже от ответственности за неправильные доносы.

Сенат руководил всеми учреждениями в стране. Но и за самим Сенатом Петр организовал контроль. С 1715 г. его осуществлял сенатский генерал-ревизор, или надзиратель указов, потом сенатский обер-секретарь; наконец, с 1722 г.-- генерал-прокурор и обер-прокурор, его помощник. Имелись прокуроры и во всех других учреждениях, подчинялись они генерал- и обер-прокурору, которых назначал обычно сам император.

Перестройку местных учреждений Петр начал до того, как взялся за центральные. Восстания начала столетия выявили слабость, ненадежность власти в городах и уездах -- воеводской администрации и городского самоуправления. По реформе 1708-- гг. Петр разделил страну на восемь губерний: Московскую, Ингерманландскую (позднее -- Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Казанскую, Азовскую, Архангелогородскую и Сибирскую, потом к ним добавили Воронежскую. Каждую из них возглавлял губернатор, в руках которого находилась вся полнота власти -- административной, полицейской, судебной, финансовой.

По штатам 1715 года при губернаторе состояли вице-губернатор как его помощник и управитель части губернии, ландрихтер для судебных дел, обер-провиантмейстер и провиантмейстеры для сбора хлебных доходов и различные комиссары. Власть губернатора была не единоличной. Указ 1713 года предписывал “быть при губернаторах “ландраторам” от 8 до 12 человек” в зависимости от величины губернии. Из них составляется коллегиальное учреждение под председательством губернатора.

Ландраты - должность, заимствованная из присоединенного Остзейского края. Они назначались сенатом по кандидатуре губернатора “из двойного числа кандидаторов”. С 1714 года они стали избираться дворянами. Ландраторы так и не стали выборными лицами, в 1716 году Петр Великий отменил ранее принятое решение избирать ландраторов в городах и указал Сенату назначать в ландраторы офицеров в отставке и с боевыми ранениями. В 1718-1720 гг. Число губерний увеличивается до 10. Губернии были поделены на провинции с неравным числом в каждой губернии. Всего было 47 провинций. Они делились на дистрикты, которые управлялись воеводами. Воеводам вверялась полицейская власть.

Для управления финансами были образованы земские камериры или бухгалтеры. Им подчинялись земские комиссары.

Для судебной функции установлены сначала единоличные ландрихтеры, а потом коллегиальные надворные суды из президентов и асессоров. В больших городах были установлены коллегиальные “провинциальные” суды под председательством обер-ландрихтеров и городовые судьи - в малых городах. [8, С. 89]

Итак, краткое резюме о реформах Петра Великого: очевидна государственная экспансия народной жизни на новом уровне, включающая подробную бюрократическую регламентацию. Появляется множество примеров чиновничьей несостоятельности при попытках объять необъятное. Нежизнеспособность многочисленных указов была выявлена при первом соприкосновении с жизнью. Но не только канцелярской непродуманностью можно объяснить такое положение. Избирательная система отличалась сословностью. Выборным лицам трудно было идентифицировать себя с местным сообществом, поскольку их раскассированость по полкам имела большее значение, чем связь с родовыми поместьями. Ввиду широко распространенного абсентеизма дворянство являлось слабой социальной основой общественных институтов, прочие сословия, задавленные тягловыми повинностями, также не могли питать местное самоуправление своей энергией. Все эти обстоятельства выхолащивали общественную привлекательность выборных учреждений местного мира. Задача раскрытия сословных границ могла стать источником развития местного управления, но к ней Петр так и не смог приступить, при всем его интересе к проблемам русской государственности, особенно в провинции.