Губернаторы

В Российской империи губернатор — непосредственный начальник губернии (или области), первый блюститель неприкосновенности прав верховной власти, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов правительствующего сената и предписаний начальства.

В портовых городах (Николаеве и Кронштадте) и некоторых местностях, населённых казачьими войсками или находящихся на окраинах государства, существовала должность военного губернатора.

Объём власти губернатора зависел от того, введены ли в его губернии судебные уставы, земские учреждения и судебно-административная реформа 1889 г.

Судебные уставы устраняли губернатора от участия в отправлении правосудия.

Земское положение 1864 г. предоставляло губернатору надзор за земским самоуправлением; земское положение 1890 г. присоединило к надзору значительную долю вмешательства в земские дела; но оба положения устраняли губернатора от роли непосредственного хозяина, которой он был облечён в неземских губерниях. Положение о земских участковых начальниках1889 г., увеличивая влияние губернатора на уездное управление, вновь предоставляло ему роль судьи в качестве председателя губернского присутствия.

Власть губернатора значительно была усилена тремя законоположениями:

Положение комитета министров 22 июля 1866 г. предоставило губернатору:

право общей и внезапной ревизии во всех административных местах гражданского ведомства (кроме изъятых от сего особыми правилами),

право изъявлять несогласие на определение на службу, перемещение или перевод чиновников гражданского ведомства, если он признает их неблагонадежными, а также аттестовать их при представлении к наградам;

право приглашать и вызывать всех служащих в губернии, даже несмотря на сравнительное их, по классу должности или чину, старшинство;

право прекращения всеми мерами чего-либо противного общественному порядку (закрытие клубов, собраний, артелей и т. п.).

Положение комитета министров 13 июля 1876 г. давало губернатору право издавать в пределах своего ведомства постановления в видах правильного и успешного исполнения, сообразно с местными условиями, узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности.

Положение 1881 года об усиленной охране облекало губернатора в тех местностях, где охрана введена, обширной карательной властью.

С другой стороны, правила 27 марта и 11 мая 1890 г. о взаимных отношениях гражданских и военных властей ставили губернатора значительно ниже начальника дивизии; даже бригадный командир, если он старше губернатора в чине, не представляется ему, а лишь делает визит.

Комиссия для переустройства местного управления под председательством М. С. Каханова полагала возвести должность губернатора в III класс и этим самым поставить его выше всех местных гражданских и военных властей.

Управление на местах

Пётр I унаследовал от Московской Руси хаотичную систему управления на местах. Административного деления в современном понимании не было. Отдельные территории управлялисьприказами — центральными ведомствами, которые могли выполнять функции и исполнительные, и судебные, и также функции управления какой-либо территорией. Так, Сибирь с 1637 годаведалась особым Сибирским приказом, а Приказ Казанского Дворца управлял целым рядом восточных окраин. Смоленск управлялся отдельным Смоленским приказом (действовавшим во время, когда этот город был отвоёван у Речи Посполитой), а ведавший иностранными делами Посольский приказ также управлял некоторыми территориями.

Представителями власти на местах являлись воеводы, традиционно имевшие репутацию мздоимцев и казнокрадов. Для борьбы с ними Москва контролировала каждый их шаг, создавая огромный документооборот, «воеводы докладывали буквально о каждом истраченном гвозде, дранке, бревне, финансовые ежегодные отчеты составлялись с точностью до одной шестнадцатой копейки. На деле же имело место колоссальное казнокрадство, утаивались подчас тысячи рублей и пудов хлеба»^[22]. Другим способом борьбы с коррупцией были смены воевод раз в два-три года, но это только приводило к тому, что они пытались за это время выжать всё, что можно.

Параллельно с правительственной властью воевод на местах существовала земская власть местных общин («миров») во главе с земскими старостами, боровшихся за своё право составлять жалобы («челобитные») на действия начальства. Характерным является бунт 1648—1649 года в Томске, когда восставший земский мир, арестовав воеводу Осипа Щербатого, 16 месяцев управлял городом, сохраняя деятельность всех городских служб и ведя дипломатические отношения с пограничными правителями. Москва 16 месяцев выплачивала восставшему городу соляное, хлебное и денежное жалование, а затем прислала нового воеводу, которому восставшие мирно передали власть. Лишь к концу такого правления Томск скатился в анархию и беспорядочные грабежи, причём взбунтовавшаяся земщина разграбила казённый винный склад. Царь в своих грамотах осудил действия восставших, однако, поскольку выявились колоссальные злоупотребления Осипа Щербатого, зачинщики мятежа были всего лишь биты кнутом, и отправлены в Якутск с сохранением чинов и окладов. В ходе событий восставшие отправили к царю четыре делегации. Последняя была посажёна в тюрьму, уже оттуда отправив послание о том, что ожидают смертной казни, «но всё ещё надеются на милость царя».^[22]

Ряд земских миров требовал вообще «воевод вывести», оставив лишь земскую власть, подчинённую непосредственно царю, причём зачастую восставшие оправдывали свои бунты словами вроде «неужто ты государю добра не желаешь?».

Пётр I с одной стороны, начал решительно бороться с гигантской коррупцией. Однако, с другой стороны, земская анархия его совершенно не устраивала. Первым экспериментом в административном делении стало учреждение в 1708 восьми губерний (см. Областная реформа Петра I). Однако, такие крупные территории оказались слабо управляемы, и в 1719разделены на 11 губерний, причём 9 из них делились на 42 провинции. В дальнейшем административное деление много раз менялось.

К началу XX века количество губерний и областей доходит до 97. Они, в свою очередь, разделяются на уезды (и иногда округа), а уезды на волости. В различных окраинах империи названия этих административных единиц могли меняться: «отделы», «гмины» (Польша), «улусы», «станицы» и т. д. Ряд пригородов Санкт-Петербурга, в которых расположились царские резиденции, получили статус «дворцовых», и находились в подчинении придворного ведомства.

Реформы Петра I в местном самоуправлении характеризуются множеством экспериментов; в 1699 учреждается выборная «бурмистерская палата» в Москве, и также выборные «земские избы» в городах, 1710 учреждаются должности губернаторов, в 1713 — коллегии «ландратов», в 1716 губернии разделяются на «доли» во главе с ландратами, в 1719 на провинции во главе с воеводами. На уездном уровне учреждаются ряд должностей (земские комиссары и др.), выборные от дворянства.

Эти эксперименты резко усиливают правительственную власть в ущерб власти земских миров, однако приводят лишь к хаосу. «Дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», в 1721учреждаются выборные магистраты на местах во главе с Главным магистратом в Петербурге. Судебные функции при этом изымаются из ведения воевод и губернаторов, и передаются выборным «ландрихтерам». Все эти меры только сильнее обостряют конфликты между земской и бюрократической властями.

Значительные изменения произошли при Екатерине II, предпринявшей Губернскую реформу 1775 года; также была выпущена Жалованная грамота городам (1785). На местах назначаются правительством «губернские правления» (исполнительная власть) и «казённые палаты» (финансы), часть административных функций передаётся выборным «приказам общественного призрения». Учреждаются различные губерские «присутствия» («по воинским делам», «о подъездных путях» и др.)

Дворяне получают сословное самоуправление (губернские и уездные дворянские собрания), со временем дворяне начинают давать львиную долю служащих на местах. В городах учреждаются выборные «общие городские думы», «шестигласные думы» (исполнительная власть) и магистраты (судебная власть).

Учреждённая Екатериной II должность генерал-губернатора, правившего фактически с диктаторскими полномочиями, сохраняется в дальнейшем лишь на национальных окраинах (см.Генерал-губернаторство (Российская империя)). Выборные думы в городах постепенно вытесняются бюрократическими учреждениями.

С воцарением Александра II предпринимаются реформы земская (1864) и городская (1870). На уровне губерний и уездов появляются выборные земские собрания и городские думы, причём выборы проводятся по сословному принципу, и с соблюдением имущественного ценза. Учреждается крестьянское самоуправление («мировые посредники» и др.)

Эти реформы вновь усиливают конфликты между земской и бюрократическими властями, и в царствование Александра III правительственная власть совершает решительное наступление; крестьяне лишаются права избирать «гласных» (депутатов), и ставятся под надзор начальства, имеющего право подвергать их взысканиям безо всякого суда.

На уровне губернии власть всецело стала принадлежать губернатору, который опирается на казённую палату, ряд «присутствий», и разнообразные бюрократические комитеты. На уровне уезда сосуществует власть земская, власть полицейская во главе с исправником (до 1862 — выборной от дворян, затем — назначаемый правительством), власть судебная, и также власть разнообразных «присутствий», комиссий и комитетов, возглавляемых уездным предводителем дворянства.

Основной единицей крестьянского самоуправления становится волость, включающая в себя лишь крестьянские земли. Основной властью здесь становятся сходы, выборные старшины, старосты и правления. Появляется волостной суд.

Земские собрания, городские думы и прочие органы власти на местах пережили Февральскую революцию 1917 года, и были, по большей части, разогнаны большевиками во время«триумфального шествия советской власти» ноябрь 1917 — март 1918. Их полномочия передавались местным Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов .

Чиновничество