1.6. Становлення та розвиток Державного казначейства України

Зміни в бюджетній системі України, спричинені значними перетвореннями в політичному, економічному та соціальному житті держави, зробили очевидною необхідність створення, а точніше відновлення системи казначейських органів.

Казначейство як структура для нашої держави не нова. Казначейство як спеціальний державний фінансовий орган, що здійснює касове виконання державного бюджету, було засновано 1822 року, коли у складі Міністерства фінансів Росії було створено Департамент державного казначейства. Йому були підпорядковані місцеві органи – губернські та повітові казначейства. Усі зібрані казначейською системою доходи записувалися на єдиний рахунок у Дер­жавному банку.

З жовтня 1917 року було розпочато численні перетворення фінансового апарату, якому було визначено роль виконавця загального обліку народного господарства. Декретом Ради народних комісарів від 4 травня 1919 року Департамент державного казначейства було скасовано і злито з Народним банком РРФСР, у складі якого було утворено особливий кошторисний підрозділ з обслуговування вищих і центральних установ держави. Суміщення функцій казначейства і центрального емісійного органу в умовах тоталітарного планового керівництва економікою стало доцільнішим.

До середини 1993 року в Україні діяла банківська система виконання державного бюджету, що перейшла у спадок від СРСР із його централізованою економікою та однорівневою банківською системою. На той час існувало дві схеми виконання бюджету. Виконання місцевих бюджетів здійснювалося у межах доходів, що реально надходили до цих бюджетів, а виконання державного бюджету ґрунтувалося на принципі авансування витрат на кредитній основі. Доходи, що надходили до державного бюджету, акумулювалися і впродовж року нагромаджувалися на окремих рахунках в установах банків. Водночас організаціям та установам, що фінансувалися з державного бюджету, банки відкривали бюджетні видаткові рахунки і на підставі бюджетних доручень Міністерства фінансів України оплачували їхні витрати. Наприкінці року дохідні й видаткові бюджетні рахунки в комерційних банках закривалися. Національний банк України проводив підсумкові обороти за цими рахунками і визначав суму емісії, здійсненої у процесі фінансування бюджетних витрат. На суму емісії оформлялася заборгованість Міністерства фінансів України Національному банку. Доцільно зазначити, що інформація установ банківської системи про виконання держбюджету була єдиним джерелом для складання Міністерством фінансів України звітності.

Тогочасна практика касового виконання державного бюджету була розрахована на систему єдиного банку і не відповідала дворівневій банківській системі, яка почала формуватися в Україні наприкінці 80-х років. Дворівнева система передбачала, з одного боку, відповідальність Центрального банку за розмір емісії, а з іншого – економічну самостійність комерційних банків, що здійснювали операції у межах залучених коштів і банківського капіталу.

Слід враховувати, що зміни функцій Національного банку України, закріплення його незалежності від Уряду України 1993 року, по-перше, спричинили труднощі у функціонуванні банківської системи щодо касового виконання державного бюджету, а по-друге, реалізація принципу самостійності бюджетів усіх рівнів призвела до неможливості виконання державного бюджету фінансовими органами Міністерства фінансів України.

Крім того, у 90-х роках різко погіршився стан державних фінансів, який характеризувався хронічною дефіцитністю. Дефіцит держбюджету щодо валового внутрішнього продукту становив 1991 року 7,0%, 1992 року – 13,8%, 1993 року – 5,1%. Виходячи з діючого на той час порядку касового виконання державного бюджету, головне джерело покриття бюджетного дефіциту було емісійне – позики Національного банку України. Пряме кредитування Національним банком України бюджетного дефіциту досягло на кінець 1993 року 95% усієї кредитної емісії. Таке відволікання грошей із товарно-грошового обігу для фінансування дефіциту бюджету скоротило пропозицію грошей у реальній економіці.

За такої системи фінансування найважливішим для Міністер­ства фінансів України було отримати право на фінансування витрат. Воно наставало після затвердження бюджету Верховною Радою України.

Власне, виділення коштів Національним банком України на здійснення запланованих витрат не залежало від фактично мобілізованих коштів державного бюджету, й вимоги ст. 14 Закону України «Про банки і банківську діяльність» («Національному банку забороняється фінансування дефіциту державного бюджету») не могли бути дотримані: автоматизм кредитування всіх витрат, включаючи дефіцит, був закладений у механізм банківської системи касового виконання бюджету.

Ситуація змінилася із запровадженням з 1 липня 1993 року нової системи касового виконання бюджету. Згідно з Указом Президента України від 18 червня 1993 року «Про порядок виконання Державного бюджету України» Національний банк за згодою Міністерства фінансів України запровадив з другого півріччя 1993 року єдину схему касового виконання бюджету (рис. 1.6.1).

Рис. 1.6.1. Механізм руху бюджетних коштів при банківській системі виконання державного бюджету за доходами, що почав діяти 1993 року

Фінансування витрат здійснювалося в межах доходів, що ре­ально надійшли до державного бюджету, а також за рахунок кредитів, наданих Національним банком України Міністерству фінансів України. Це забезпечувало розмежування функцій банківської та фінансової систем.

Усі кошти державного бюджету, які надходили до установ комерційних банків, почали акумулюватися на централізованому рахунку Міністерства фінансів України, відкритому в Національному банку України на балансовому рахунку № 100 «Кошти Державного бюджету України». Балансові рахунки № 100 відкривалися також в установах комерційних банків на ім’я фінансових органів. Установи комерційних банків суми доходів, що надходили на ці рахунки, щоденно перераховували відповідним обласним управлінням Національного банку на транзитний балансовий рахунок № 100. Останні, своєю чергою, також щоденно перераховували отримані від комерційних банків кошти з доходів бюджету на ба­лансовий рахунок № 100, відкритий на ім’я Міністерства фінансів України.

Фінансування витрат з державного бюджету здійснювалося Міністерством фінансів України в межах асигнувань, передбачених у бюджеті відповідним міністерствам, відомствам (головним розпорядникам коштів) і залишку коштів на балансовому рахунку № 124, відкритому на ім’я Міністерства фінансів України «Видатки Державного бюджету України» для здійснення централізованого фінансування витрат державного бюджету.

Облік коштів (витрат), перерахованих на рахунки головних розпорядників коштів за підрозділами бюджетної класифікації, здійснювало Міністерство фінансів України на підставі платіжних доручень і виписок із рахунку № 124. Розпорядникам бюджетних коштів відкривали поточні пасивні рахунки на балансовому рахунку № 120 «Поточні бюджетні рахунки установ і організацій по Державному бюджету України».

Перерахування коштів державного бюджету здійснювалося Міністерством фінансів України на поточні рахунки головних розпорядників коштів за платіжними дорученнями, складеними ними на підставі поквартального розподілу асигнувань і звітних даних про їх освоєння. Суми бюджетних коштів, що надходили на рахунки розпорядників коштів вищого рівня, підлягали перерозподілу між їхніми підвідомчими структурами у дводенний термін.

Найслабкішим місцем банківської системи касового виконання державного бюджету було те, що вона передбачала постійний рух бюджетних коштів по вертикалі. Спочатку кошти концентрувалися на централізованому рахунку Міністерства фінансів, проходячи шлях по ланцюгу: платник податків і зборів – банк платника – уповноважений банк – регіональне управління Національного банку України – ОПЕРУ Національного банку України. Потім кошти здійснювали зворотний шлях, кінцева мета якого – надходження коштів на бюджетні рахунки їхніх безпосередніх розпорядників. Таким чином, вертикальний рух коштів суттєво знижував ефективність системи касового виконання держбюджету. Факти свідчать, що певна частина бюджетних коштів затримувалася на проміжних ланках, розпорошувалася на рахунках міністерств і відомств. Крім того, установи банків, виходячи зі своїх повноважень, не могли використовувати кошти, мобілізовані на відповідній території безпосередньо для фінансування витрат держбюджету, на цій же території і не забезпечували контроль за використанням бюджетних коштів та оперативне управління наявними коштами.

Недосконалість системи управління коштами бюджету комерційними банками особливо виявлялася в період економічної кризи, спаду виробництва, як наслідок кризи платежів, що призвело до відсутності коштів на рахунках підприємств, організацій, бюджетних установ. Саме внаслідок приховування прибутків від оподаткування, порушення комерційними банками нормативів відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та обов’язкових платежів між державним і місцевими бюджетами, встановлених Верховною Радою України, комерційні банки безпідставно затримували перерахування належних коштів до державного бюджету.

За таких умов постало питання оперативного управління  бюджетними коштами, спрямування їх на першочергові соціально-економічні потреби, що можливо було здійснити лише через створення нової структури з налагодженим прозорим механізмом виконання державного бюджету. Тому 27 квітня 1995 року Указом Президента України за № 335/95 було створено Державне казначейство України, а Постановою Кабінету Міністрів України від 31 липня 1995 року за № 590 затверджено Положення про Державне казначейство України.

Державне казначейство у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, указами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства фінансів України.

Утримується Державне казначейство за рахунок коштів Державного бюджету України. Державне казначейство та його територіальні органи є юридичними особами, які мають самостійні кошториси.

На органи Державного казначейства покладено виконання таких основних функцій:

• управління наявними коштами Державного бюджету України та ведення обліку касового виконання Держбюджету України;

• управління коштами державних позабюджетних фондів;

• організація касового виконання Державного бюджету України та здійснення контролю над цим процесом;

• управління державним боргом;

• здійснення видатків Державного бюджету України;

• розподіл між Державним бюджетом України та бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, відрахування від загальнодержавних податків, зборів і обов’язкових платежів;

• здійснення попереднього контролю за спрямуванням коштів державного бюджету, у тому числі державних позабюджетних фондів.

Таким чином, єдину централізовану систему, що містить центральне управління Державного казначейства України та його територіальні управління на місцях, створено з метою:

• підвищення дієздатності державної бюджетної політики;

• ефективного управління доходами та витратами у процесі виконання державного бюджету;

• підвищення відповідальності учасників бюджетного процесу та забезпечення належної бюджетної звітності;

• оперативності реалізації державних програм;

• посилення контролю за надходженням, цільовим і ефектив­ним використанням державних коштів.

Розглянемо загальні тенденції розвитку системи Державного казначейства, оскільки вони деякою мірою впливали на етапність запровадження казначейського обслуговування державного та місцевих бюджетів.

Державне казначейство України вже пройшло кілька етапів, які мали свої специфічні особливості (табл. 1.6.1). На першому етапі Казначейство було структурою Міністерства фінансів, а його керівником – заступник міністра.

З 1999 року ДКУ – центральний орган виконавчої влади, ді­яльність якого координується міністром фінансів.