3. Городская реформа 1785 г. Дворянское самоуправление.

Городская реформа 1785 г.: теория и практика самоуправления. В этом документе утвердилось понятие "город" как юридическое лицо, как единая местная община, представляющая все городское население и имеющая свои, отличные от государственных, интересы и нужды. Как внешнее выражение нового юридического статуса каждый город получил герб и печать, которой "градское общество" скрепляло свои постановления.

Наряду с торгово-промышленными слоями населения, избирательные права получили дворяне-домовладельцы, входившие в разряд "настоящих городских обывателей", и представители научной и творческой интеллигенции, которые вместе с горожанами, имевшими "стаж" выборной службы, банкирами и "всякого звания и состояния капиталистами" составляли разряд "именитых граждан" (ст. 67). Необходимо заметить, что такого широкого участия населения городское законодательство не знало до 1917 г.

Всего же насчитывалось шесть избирательных разрядов: 1) настоящие городовые обыватели; 2) гильдии купеческие; 3) цехи; 4) иностранные и иногородние купцы; 5) именитые граждане; 6) посадские. Таким образом, городское общественное управление, созданное Екатериной II, должно было стать по своему составу всесословным.

Выборы проходили раз в три года по каждому разряду отдельно. Вначале избирались гласные общей городской думы (распорядительный орган), которые уже из своей среды выбирали по одному человеку от каждого разряда в шестигласную думу (исполнительный орган). Закон создавал еще одно выборное учреждение -собрание градского общества, в котором могли участвовать только состоятельные люди (не беднее купцов 2-й гильдии). Именно это собрание избирало всех должностных лиц города: голову, бурмистров и ратманов магистрата, судей словесного или торгового суда (введен при Анне Иоанновне) и др. В этих учреждениях главным выборным лицом стал городской голова. Эта должность существовала с 1766 г. (выборы проводились через два, а с 1775 г. через три года), но до реформы 1785 г. голова исполнял лишь случайные поручения правительства и не имел отношения ни к магистрату, ни к городским делам.

Сфера деятельности городских дум значительно отличалась от деятельности земских изб, магистров и ратуш. В "Жалованной грамоте городам" нет упоминания о сборах государственных налогов и казенных службах — предметом забот новых учреждений стали "пользы и нужды" города. Отсюда берут свое начало городской бюджет (переданы городам таможенные сборы и 1 % от казенного питейного дохода) и городская собственность (земли, мельницы, трактиры и другие оброчные статьи). Для решения хозяйственных задач города получили и известную долю самостоятельности в расходовании средств. Таким образом, Грамота создавала условия для превращения городов в самоуправляющиеся общины.

Однако положения этого закона не были воплощены в жизнь. Причин тому было много. Это и жесткий контроль со стороны администрации за деятельностью городских дум, и несовершенство самого закона, и неготовность общества к совместной деятельности, и воспитанный вековой практикой страх перед каждым административным лицом и учреждением. Не последнюю роль сыграла и законодательная неопределенность сферы деятельности городских дум. Жизненное пространство, которое впоследствии принадлежало органам городского самоуправления, уже было распределено между городовыми магистратами (сбор налогов), приказами общественного призрения (социальная сфера) и управами благочиния (городское благоустройство).

Однако русское общество не было готово принять идею всесословности, заимствованную Екатериной II из европейского законодательства, - дворяне и интеллигенция ("именитые граждане") на выборы не являлись и в городских делах не участвовали. Насколько закономерным было это явление для XVIII в., говорит тот факт, что в 1840-е гг., когда вновь встал вопрос об участии дворян в городском управлении, законодателям пришлось доказывать, что такое право они получили еще в 1785 г.

Одним из условий формирования всесословного общества является завершение процесса формирования городских сословий. Реформы 1775-1785 гг. и решали эту задачу. Напомним, что только в 1775 г. из торгово-промышленного населения в самостоятельную группу были выделены мещане, а купеческие гильдии получили правовое значение и окончательно утратили сходство с тяглыми по характеру статьями. "Жалованный грамотой городам" законодатели пытались решить одновременно две взаимоисключающие задачи: с одной стороны, объединить городское население в градское общество, с другой - разделить его на отдельные сословия. Попытка создания всесословного общества была преждевременной. Выборная городская служба по-прежнему оставалась уделом торгово-промышленного населения, а думы по своему составу ничем не отличались от магистратов и посадских сходов времен Петра I.

Характер посадской общины градское общество сохраняло в Петербурге до 1846 г., в Москве до 1863 г., в Одессе и Тифлисе до 1866 г., а в остальных русских городах до введения Городового положения 1870 г. Тем не менее Жалованная грамота 1785 г. стала точкой отсчета в развитии городского самоуправления, так как заложенные с ней начала в той или иной форме служили основой при разработке всех последующих городских реформ.

Значение "Жалованной грамоты городам" не ограничивается введением городского самоуправления. По своим задачам и составу статей этот сложный законодательный акт с равным успехом можно назвать как городской, так и сословной реформой городского населения. Действительно, наряду с организацией городского общественного управления, Грамота определяла сословно-корпоративный строй купечества и особенно большое внимание уделяла ремесленному устройству. Не вдаваясь в детали сословного вопроса, отметим лишь общую направленность этого документа, которая прослеживается и в ремесленном положении, и в статьях о правах и привилегиях купцов каждой из трех гильдий: стремление законодателей превратить тяглые сословные группы в "регулярные" сословия. Грамота обеспечивала ряд важных привилегий городского населения, особенно для купцов 1-й и 2-й гильдий (в том числе освобождение от телесных наказаний). Сословное самоуправление купцов и ремесленников получило более четкую организацию и фактически подменяло собой городское самоуправление.

Дворянское самоуправление. Реформа дворянского самоуправления была самой удачной сословной реформой Екатерины П. Она "даровала дворянству права, принадлежащие статусу свободного гражданина", заложив таким образом "первый краеугольный камень для создания гражданского строя в России. Действительно, "Жалованная грамота дворянству" стала логическим завершением процесса формирования дворянского сословия, начало которому положил Манифест 1762 г. Дворяне получили право собирать губернские собрания (уездные существовали с 1766 г.), иметь выборные должности, свое помещение, бюджет, архив и печать, а также обращаться к верховной власти со своими нуждами. Таким образом, дворянские собрания получили юридическое оформление и превратились в сословные институты.

"Разница между обеими Грамотами. - заметил А.А. Кизеветтер, - заключалась в том, что Жалованная грамота дворянству подводила итог уже назревшему факту дворянской эмансипации, а Грамота городам предвосхищала еще только ожидаемый рост городского развития". Общим для этих законов было то, что они создавали сословные корпорации, заменявшие в системе местного управления территориальные организации. Очевидно, что задача, поставленная Екатериной II, "создать сословный строй в России и связать его с институтом самодержавия", была ею решена. Выборная сословная служба, прежде всего дворянская, получившая характер государственной, стала основой местного управления. В первой половине XIX в. эти черты местного управления получили свое дальнейшее развитие.

Проект третьей "Жалованной грамоты" 1785 г. Основанием сословного здания, созданного двумя Жалованными грамотами, должен был стать проект "Сельского положения", оформлявший статус государственных крестьян. По этому проекту крестьяне, подобно городскому и дворянскому сословиям, делились на шесть разрядов, отличавшихся между собой правами (например, высшие разряды освобождались от телесных наказаний). Проект наделял их правом личной свободы, правом владения собственностью, предусматривал введение выборных органов самоуправления и суда. Некоторые его пункты были введены в государственных селениях Екатеринославской губ. Не исключено, что в будущем проект мог быть распространен на все крестьянское население, включая крепостных.

В вопросе об изменении положения государственных крестьян законодательство Екатерины II не пошло дальше принятого в 1775 г. "Учреждения для управления губерний", по которому крестьяне получили отдельные суды (нижние расправы) и право избирать своих представителей в судебные учреждения (нижние расправы, совестные и нижние земские суды). Жалованные грамоты дворянству и городам, принятые 21 апреля 1785 г., завершили реформирование местного управления и сословного строя России.