1. Особенности государственной службы петровской эпохи; законодательство Петра I о государственной службе

Важнейшим элементом организации государственной службы в России была созданная Петром I иерархическая система чинов, титулов и званий, положившая начала формированию порядка кадрового обеспечения органов государственной власти и управления. По замыслу императора такая система была призвана, во-первых, способствовать укреплению порядка и субординации при взаимодействии государственных служащих различного уровня как внутри каждого ведомства, так и между ними, а во-вторых, стимулировать последовательное продвижение по ступеням служебной лестницы каждого чиновника согласно его способностям и заслугам. Создание Правительствующего Сената и коллегий определяло новую систему органов государственной власти и управления. Реформы центрального и местного управленческого аппарата потребовали новой организации государственной службы и ее кадрового обеспечения.

Любые преобразования, инициированные Петром I, встречались с противостоянием со стороны приказной бюрократии старого формата, которая была не готова так быстро перестроиться и принять новые правила. Проблемы с кадрами при формировании и укомплектовании государственных органов власти и управления были вызваны, помимо прочего, сложностью и непопулярностью государственной службы, отсутствием правовых основ государственной службы. В ходе преобразований Петра I в сфере государственного управления учреждаются новые должности, которые царь раздавал, основываясь в первую очередь на личностных качествах назначаемыхБайкеева С.Е. Правовая регламентация кадрового обеспечения органов государственной власти и управления в первой четверти 18 века // История государства и права. - 2008. - №10. - С. 19-21.. Петр I неоднократно настойчиво поддерживал тезис о том, что дворянское происхождение само по себе, без надлежащего и почетного чина, приобретенного путем верной службы, не должно предоставлять каких-либо прав. Подобный подход совершенно разрушал само основание старой иерархии государственных чинов и вызывал «необходимость нового чиновного распорядка служилого люда» Ключевский В.О. О государственности в России. - М.: Мысль, 2003. -С.534-535..

В эпоху Петра I все государственные учреждения были обеспечены регламентами, инструкциями, штампами. Создавалась упорядоченная и внешне стройная структура органов управления, которую современники сравнивали с часовым механизмом. Как в нем все элементы системы находятся во взаимодействии, выполняя конкретную функцию, так и в государственном аппарате устанавливался порядок деятельности, предполагающий соподчиненность государственных ведомств и учреждений, разделение их полномочий.

Унификация и упорядочивание вели к специализации государственной службы и конкретизации обязанностей должностных лиц. Показательным примером все большего разделения труда государственных служащих явилось отделение службы военной от гражданской. Ранее, до петровских реформ, военная и гражданская служба не разделялись, представляя собой единую систему чинов.

Регулярная армия, учрежденная Петром I, могла существовать лишь при наличии широкого слоя военной бюрократии - профессионально подготовленного офицерского корпуса. Военная служба если по-прежнему и совмещалась с иной, то исключительно с дипломатической службой, однако подобное совмещение являлось следствием их естественной взаимосвязи.

Другим ярким примером углубления специализации государственных служащих стало дробление должностей, наблюдавшееся практически во всех элементах бюрократической системы. Единоличного главу приказа, фактически руководившего его деятельностью, заменяют коллегии со своей внутренней иерархией должностных лиц: президент, вице-президент, советники и асессоры. Помимо этого еще более дробное разделение труда наблюдалось в низшем эшелоне государственного аппарата; учреждаются до этого не знакомые российскому государству должности исполнителей: секретари, протоколисты, актуариусы и пр.

Численность государственных служащих в абсолютном отношении к концу правления Петра I, несмотря на все преобразования, увеличилась довольно незначительно. Это было связано с перераспределением должностных лиц между различными сферами государственного управления. Так, если в Боярской думе в конце XVII века насчитывалось более 100 членов, то в Сенате Петра I заседало лишь девять человек. Присутствие любой коллегии состояло из десяти членов вместо двух-трех служащих в приказах допетровского периода. Зато число самих приказов к концу XVII столетия насчитывало 44, а количество образованных коллегий и учреждений одного уровня с ними составило двенадцать. Нивелировка произошла и в администрации на местах: при Петре I были учреждены не существовавшие ранее губернские и провинциальные органы власти, а вместе с ними их штаты Павленко Н.И. У истоков Российской бюрократии // Вопросы истории. №12. 1989. С.3-17..

Разрастающийся государственный аппарат требовал большого числа грамотных и знающих служащих как для военной, так и для гражданской службы. Этим объясняется охотное зачисление на службу иностранцев, даже особое приглашение их в Россию Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т.V. № 2967. (далее ПСЗРИ).

Формирование кадрового состава чиновников государственных ведомств и учреждений происходило параллельно с утверждением в правовой системе страны принципов подбора и расстановки государственных служащих.

Поступление на государственную службу осуществлялось по-разному, в зависимости от сословного происхождения. Подданные низкого происхождения, из трудящихся сословий, набирались на службу (в первую очередь военную) «по прибору» (по добровольной записи). К служилым людям по прибору относились стрельцы, воротники (охрана городских ворот), затинщики (прислуга пушек) и др. Часто такая служба приобретала характер семейной; это облегчало поступление на нее, поскольку семейные узы служили как бы поручительством вновь принимаемому в его добросовестности. Вольных же людей принимали таких, в которых «воровства не чают, с доброй порукою» ПСЗРИ. Собр. 1. - Т. III.- № 1579, п. 18..

Служилые люди по отечеству, т.е. по происхождению, поступали на службу, «верстались» в обязательном порядке. Уклонение от поступления на службу данной категории подданных сурово наказывалось вплоть до лишения поместья. Петр I оставил традиционный возраст поступления на службу - 15 лет, но вменил в обязанность поступающим до службы (с 10 до 15 лет) получить начальное образование. Неучи же не освобождались от службы, но без свидетельства о получении образования не могли жениться Законодательство Петра I. - М.: Юрид.лит., 1997. - С.386..

Генеральный Регламент Петра I от 28 февраля 1720 г. ПСЗРИ. Собр. 1. Т. - VI. - №. 3534. (далее - Регламент) установил организационную структуру коллегий, порядок их деятельности и принципы делопроизводства в коллегиях.

Все инстанции становились взаимосвязанными друг с другом письменно, «ибо как в Сенате, так и в коллегиях словесные указы никогда отправляемы быть не надлежат». Именно в связи с этим Регламент отводил значительную роль документообороту в государственных учреждениях. Также, генеральный регламент предусмотрел обязанности служащих канцелярии: секретаря, регистратора, актуариуса, нотариуса.

Пунктуальное и строгое соблюдение порядка, предусмотренного регламентом, обеспечивало быстрый и беспрепятственный документооборот по всем инстанциям государственных ведомств и учреждений.

Ключевым должностным лицом канцелярии являлся секретарь. Именно секретарь докладывал присутствию коллегии обо всех поступивших бумагах, он же вел учет завершенных и текущих незавершенных дел. И хотя «секретарь, - как было сказано в Регламенте, - в коллегии гласу не имеет», он обязан был «присутствию надлежаще уведомления делать и о нужном напамятовать», то есть именно секретарь определял повестку дня заседания коллегии. Секретарь являлся в коллегию раньше, нежели ее члены, чтобы подготовить к началу заседания коллегии необходимые материалы.

Следующим должностным лицом в коллегии был нотариус. Основная обязанность нотариуса заключалась в ведении протокола заседания коллегии, причем Регламент устанавливал его форму, и предусматривал единообразные правила для оформления протоколов. Для этого «первым делом надлежит вверху листа год и число написать». Форма протокола предусматривала и возможные отступления от бесконфликтного обсуждения вопроса, когда члены коллегии при голосовании расходились во мнении. В таком случае надлежало непременно излагать голоса членов присутствия, несогласных с мнением большинства Павленко Н.И. У истоков Российской бюрократии // Вопросы истории. - 1989. - №12. - С.7..

Далее в иерархии служащих после нотариуса стоял актуариус. В его обязанности входила регистрация поступающих в коллегию документов, составление их реестра и представление документов непосредственным исполнителям, назначенным секретарем. Наконец, актуариус отвечал за оформление указов, исходивших из коллегии. В его обязанности также входило ведение журналов исходящих и входящих бумаг коллегии.

Указанные выше должностные лица были причастны к составлению документов. Далее эти документы должны были попасть в руки каллиграфистов XVIII в. - копиистов. Готовый документ не должен был иметь ни исправлений, ни дополнений, сокращений и других следов редакционной работы.

К числу государственных служащих относились административные чиновники, а также все те, кому присваивались классные чины и предоставлялось содержание от государства, - учителя, инженеры, профессионалы-художники, библиотекари и лица других подобных профессий.

Численность классных служащих, их должности, размер денежного содержания и пенсий предусматривались штатными расписаниями. Канцелярские служители (их прислуга) работали по вольному найму, штатами лишь определялось их число и общая сумма на их содержание. За нерадивость или по ненадобности они могли быть уволены в любое время.

Все штатные служащие принимали присягу. В установленных случаях устраивались молебны. Руководитель учреждения (или его подразделения) в назначенное время принимал посетителей, выслушивал доклады подчиненных, подписывал бумаги, сам докладывал наиболее сложные дела своему начальству, проводил совещания.

Не только в коллегиях, но и во многих других учреждениях существовали присутствия - коллегиальные органы для совместного принятия решений. Члены присутствий в определенное время собирались в специальных помещениях, в которых необходимо было иметь императорский портрет Шепелёв Л.Е. Чиновный мир России: XVIII - начало XX в. - Санкт-Петербург: «Искусство-СПБ», 1999. - С.22.. В соответствии с регламентом, помещение для заседаний должно было быть хорошо обставлено, а именно: «добрыми коврами и стульями», а стол должен быть покрыт «добрым сукном». Все это придавало палате торжественность и одновременно простоту. Члены присутствия собирались вокруг большого стола, на котором находилось зерцало (то, что полагалось зерцать). Зерцало представляло собой трехгранную усеченную пирамиду, на каждой из сторон которой печатались тексты трех указов: от 17 апреля 1722г. - «О хранении прав гражданских», от 21 января 1724 г. - «О соблюдении благочиния во всех судейских местах» и от 22 января 1724 г. - «О важности государственных уставов».

Помимо внутреннего убранства коллегий, в регламенте особое внимание уделялось и ее служебному распорядку. Работала коллегия, а соответственно и члены присутствия, все дни недели, помимо четвергов (потому что президенты коллегий обязаны были присутствовать в Сенате) и воскресений. Регламент содержал также положения об отпусках государственных служащих: канцелярским служащим был положен четырехнедельный отпуск. Использовать его можно было летом, чтобы «в местности свои ехать летним увеселением забавляться». В отпуск отправлялись не все служащие сразу, а лишь треть, был установлен специальный график, с целью обеспечения непрерывной работы коллегии.

В остальных же случаях в отпуск на срок больше недели можно было уйти президентам и вице-президентам - с разрешения царя, а остальным служащим коллегии - по решению руководителей коллегии. Павленко Н.И. У истоков Российской бюрократии // Вопросы истории. - №12. 1989.- С.8.

Генеральный Регламент предписывал руководителям госучреждений внимательно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности только компетентных лиц. Особое значение придавалось профессионализму и специальной подготовке чиновников. Для государственных служащих, помимо прочего, было обязательным знание законов Российского государства.

Генеральный Регламент устанавливал основные обязанности государственных служащих. От любого служащего требовались «верность службе», надлежащее оформление документов, соблюдение государственной тайны, следование правилам делопроизводства. Выполнение обязанностей государственным служащим должно было осуществляться «верно и прилежно, ни по дружбе, или вражде, или из-за взяток». Чиновники должны были следовать в своем поведении началам «добродетели» и «любочестия», им было предписано воздерживаться от «пития и игры, лжи и обманства».

Требования, предъявляемые к государственным служащим петровским Генеральным Регламентом, в последующие годы при развитии реформ государственного аппарата конкретизировались и дополнялись различными уставами, указами и инструкциями.

Так, изданный 17 апреля 1722 г. Указ о хранении прав гражданских в первую очередь выражал стремление Петра 1 утвердить принцип законности в государственном управлении. Принятие его было реакцией российского самодержца на многочисленные случаи неисполнения чиновниками норм, установленных законами.

Сам Петр 1 в полной мере осознавал опасность такого положения. В указе «О должности Сената», изданном в декабре 1718 г., его величество предписывал сенаторам иметь в памяти царские указы и не откладывать их исполнение. Неисполнение указов он приравнивал к преступлению более опасному для устоев государства, нежели государственная измена.

Государственным преступлением, влекущим за собой смертную казнь, указ Петра 1 от 17 апреля 1722 объявлял не только вершение дел вопреки законам, но и попытки самопроизвольно толковать «темные» места в их текстах. Согласно данному указу допустимым признавалось лишь толкование закона, утвержденное и подписанное государем. В виде исключения разрешалось применять толкование закона Сенатом, но только тогда, когда царь «отлучался в даль». В таких случаях толкование закона не печаталось и не присоединялось к его тексту до тех пор, пока не последует на это царское повеление.

Помимо надлежащего исполнения законов и соблюдения порядка по их толкованию, указ о хранении прав гражданских признавал необходимым сохранение нормативно-правовых актов. Во исполнение этого Петр первый в 1714 году издает указ печатать все законы и продавать их всем желающимТомсинов В.А. Развитие русской юриспруденции в первой четверти XVIII века // Законодательство. - 2006. - № 2. - С.82-85.. Тексты нормативно-правовых актов направляли в органы местного управления, где их зачитывали в церквях и на площадях, расклеивали на улицах. Варианты обнародования иногда прописывались в самих документах. Обязательное знание законов, а также принцип «незнание закона не является оправданием» были закреплены также в Воинском уставе 1716 года Устав Воинский от 13 марта 11716 года // Законодательство Петра I. - М.: Юрид.лит., 1997. - С. 156. . Каждый должен знать свой чин и должность и обязан знать законы и не оправдываться их незнанием, так говорится в преамбуле к Воинскому уставу.

Согласно указаниям Петра Первого все должностные лица государственной службы обязаны знать законы. В указе от 22 января 1724 года говорилось, что всем работающим в Синоде, Сенате, Коллегиях, Канцеляриях и в иных государственных органах необходимо знать все государственные указы и понимать их важность, иначе служащий будет наказан. В качестве превентивной меры наказания за первую провинность в незнании законов лишали чина на время, а также присуждали штраф - лишение годового жалования. За вторую провинность отнимали третью долю всего движимого и недвижимого имения, а за третью лишали чина навсегда ПСЗРИ. Собр. 1. - Т.VII. - № 4436..

Помимо закрепления обязанностей государственных служащих Петр первый решил организовать систему обучения молодых людей, пришедших на государственную службу, навыкам ведения дел.

В Генеральном Регламенте, принятом 28 февраля 1720 года закреплялось, что перед тем как поступать на службу в коллегию, будущий чиновник должен обучиться письму и получить профессиональные навыки необходимые для работы в коллегии. Обучение проходило в самой коллегии «прилежным списывание дел» и практическим применением полученных навыков «под управлением секретаря». Инструкцией герольдмейстеру, пунктом 5, при Сенате создавалась так называемая «кратная школа», в которой дворян и детей из знатных семей обучали экономике и гражданству ПСЗРИ. Собр. 1. - Т. VI. - № 3896.. Однако данное обучение не принесло никакого результата, поскольку обучение проходили буквально единицы - всего четыре-восемь человек. Контролировал обучение генерал-прокурор, но несмотря на это ученики часто не приходили на занятияТомсинов В.А. Развитие русской юриспруденции в первой четверти XVIII века (статья вторая) // Законодательство. - 2006. - № 3. - С.86.. Данная ситуация подтверждается в Указе от 5 февраля 1724 года, в котором говорилось, что в коллегиях мало обучающихся, а где-то их совсем нет ПСЗРИ. Собр. 1 - Т. VI. - № 4457.. Нежелание обучаться делопроизводству при коллегиях объяснялась достаточно рутинным характером обученияТомсинов В.А. Развитие русской юриспруденции в первой четверти XVIII века (статья вторая) // Законодательство. - 2006. - № 3. - С.87..

Петровское законодательство о государственной службе в то время пополнили также Адмиралтейский (1722г.) и Духовный регламент (1721 г.). Отдельного внимания заслуживает «Табель о рангах» - нормативно-правовой акт, оказавший огромное влияние на формирование бюрократического аппарата, о данном документе речь пойдет в следующей главе.

Основное отличие Адмиралтейского и Генерального регламентов в том, что генеральный закрепляет круг обязанностей канцелярских учреждений, тогда как Адмиралтейский регламент, содержит нормы прямо закрепляющие права и обязанности должностных лиц, осуществляющих свою деятельность за пределами здания коллегии. Адмиралтейский регламент огромное внимание уделял обязанностям должностных лиц, осуществляющих производство и заготовку строительных материалов и продовольствия. Адмиралтейская коллегия ведала кораблестроительными верфями, в адмиралтейском регламенте оговаривались даже бытовые детали производства: например, возможность использования щепы на верфи. Ее разрешалось использовать в личных целях плотникам только по субботам, и ее необходимо было предварительно собрать в кучи. Несмотря на узкую направленность адмиралтейского регламента, его нормами должны были руководствоваться и другие коллегии, например, в отношении порядка заключения договоров на поставку леса, провианта и прочих материалов. В нем также говорилось о порядке работы госпиталей и учебных заведений, порядке наделения их медикаментами, бельем и прочими вещами.

Отличительной особенностью Адмиралтейского регламента является его объем по сравнению с остальными документами того времени. Регламент содержал 506 статей, тогда как другие регламенты включали лишь несколько десятков. Увеличение объема связано с закреплением в регламенте обязанностей более широко круга должностей и лиц, таких как: прокуроры, фискалы.

Еще одним нормативно-правовым актом петровской эпохи является Духовный регламент, или регламент Синода. Особенностью данного документа является то, что он обосновывает преимущество и значение нововведенной коллегиальной системы управления. В 1720 году составители Генерального регламента попытались обозначить преимущества коллегиальной системы управления. Духовный регламент содержал целую главу под названием «О преимуществе коллегии», однако сущность ее не соответствовала названию и не приводила доводов в пользу нового устройства государственного аппарата. Эта идея пришла составителю Духовного регламента Феофану Прокоповичу, его подтолкнула необходимость убеждения в целесообразности замены единоличной формы правления (патриаршества) коллегиальной - Синодом. Целесообразность заключалась в том, что истину можно постичь лишь коллегиально, поскольку «что не постигнет один, то постигнет другой, а также, что не увидит один, то увидит другой» Павленко Н.И. У истоков Российской бюрократии // Вопросы истории. - 1989. - №12. - С.9.. Также преимуществом коллегиальной системы управления является то, что решение большинства будет иметь больший вес, нежели единоличное решение, и ему будут безоговорочно подчиняться. Плюсом считалось также возможность предвзятого отношения к принятию решения, и невозможность вступления в преступный сговор с целью вынести угодное лишь некоторым лицам решение.

Современники Петра свидетельствовали, что не все ладилось у него в организации реформ государственной службы: наемники-иностранцы предавали, свои дворяне всячески уклонялись от службы. Тем не менее, нельзя сказать, что реформа государственной службы провалилась, ведь сформировался особый слой служилых людей - чиновничество, на долгие годы ставший опорой для монарха.