2. Табель о рангах

Особенностью государственной службы в Российской империи была иерархически построенная система чинов, титулов и званий.

Петр первый стремился ликвидировать местничество и привлечь на государственную службу как дворян, так и лиц «подлого» сословия. В основу создания нового аппарата государственной службы положен принцип выслуги лет, который заключался в том, что продвижению по службе способствовало не происхождение служащего и не его награды, а количество лет, которое чиновник прослужил на нижестоящей должности. Петр первый стремился придать государственной службе четкий организационный характер. Учитывая опыт европейских государств, Император стремился сделать службу подконтрольной верховной власти, и одновременно, обладающей независимостью, представляющую собой строгую иерархию должностей. На введение четкой иерархии должностей повлияло создание нового государственного аппарата, появления новых органов государственной власти, расширением функций этих органов.

Предполагалось, что введение иерархии должностей и чинов будет способствовать улучшению отношений при взаимодействии начальников и подчиненных как непосредственно в одном ведомстве, так и между несколькими государственными органами. Также, создание иерархии чинов является стимулом для продвижения по карьерной лестнице каждого служащего, в зависимости от его заслуг и способностей.

Нормативное закрепление вышеназванные положения получили после введения в действие 24 января 1722 «Табели о рангах всех чинов воинских, статских, придворных, которые в каждом классе чины…». Данный нормативно-правовой акт вводит новое значение понятия «чин». Если ранее под «чином» подразумевалась любая должность, статус лица в обществе, его почетное звание, т.е. «чин» имел обобщенный характер, то после введения «Табели» слово «чин» стало употребляться в специальном значении. Чином теперь называется ранг государственного служащего в соответствии с установленной «Табелью о рангах» иерархией должностей, состоящей из четырнадцати классов. Ранг обозначали либо цифрой класса (например, чиновник V класса), либо непосредственно его условным названием (например, статский советник в гражданской службе, бригадир в военной). Чины давались за выслугу в очередном порядке, и подразумевали наличие профессиональных знаний и уровень подготовки служащих к занятию вышестоящих должностей. В связи с этим, указания на чин как общее понятие и соответствовавшую ему должность как частное понятие, часто подменялись.

В отличие от военной службы, в гражданской к моменту введения «Табели о рангах» чинов фактически не существовало. Против сохранения служебных рангов (их названий) приказного периода Петр I возражал. В новый же, коллежский период по примеру Пруссии в России стали жаловаться звания советников - действительного тайного советника и тайного советника, но ранг их, не был определен точно, однако точно было известно, что он высок.

Работа над «Табелью о рангах» началась со сбора в 1719 году и последующего перевода на русский язык основных нормативно-правовых актов Дании, Пруссии, Швеции, Англии и иных европейских государств. Особое внимание уделялось законодательству Пруссии и Дании.

Некоторые из этих актов (английский, датский, прусский) относились к классам в общей последовательности не только должностных лиц разного типа, но и обладателей родовых титулов (графов, баронов) и просто дворян («которые вотчины в том государстве и землях имеют»), лиц, имевших духовные и ученые звания, кавалеров орденов (Святого Духа, Слона, Черного Орла и др.). Ни обладатели родовых титулов, ни дворяне-помещики в «Табель о рангах» не попали. Дворяне оказались вне главной служебной иерархии и для обретения чина должны были поступать на государственную службу.

Табель о рангах закреплял три основных вида службы: гражданскую (статскую), военную и придворную, каждая из которых делилась на четырнадцать рангов. Всего «Табели» состояла из 262 должностей: 126 должностей на военной службе, 94 - на гражданской, и 42 должности относились к придворной службе. Низшей ступенью военной службы считается фендрик, а верхней - генерал-фельдмаршал. В гражданской или статской службе наивысшей должностью считается канцлер и действительные тайные советники, а внизу лестницы находятся коллежские регистраторы и провинциальные секретари.

Необходимо отметить, что каждому из этих четырнадцати классов соответствовала должность или группа должностей: например в четырнадцатом классе гражданской службы кроме коллежских регистраторов числились еще коллежские и земские комиссары, фискалы при надворных судах, губернские почтмейстеры и т.д. Ключевский В.О. О государственности в России. - М.: Мысль, 2003. - С.535.

В соответствии с «Табели о рангах» все чиновничество подразделялось на две группы. В первую группу входили табельные чиновники четырнадцати классов. Вторую группу составляли государственные служащие, которые не вошли в «Табель о рангах», однако вошли в институт так называемых «канцелярских служителей» представляющих собой первую ступень государственной службы. На должности канцелярских служителей как правило брали разночинцев.

По мнению Н.Ф. Демидовой, это означало «что низшее звено гражданской администрации, сохраняя свое привилегированное положение к податным сословиям, выводится за пределы класса дворянства» Демидова Н.Ф. Бюрократизация государственного абсолютизма в XVII-XVIII вв. // Абсолютизм в России. Сборник статей. - М.: 1964. - С.28..

В результате создаются две параллельные служебные лестницы: одна из дворян, так называемая чиновничья лестница, и одна канцелярская - для разночинцев и детей приказных См.:Писарькова Л.Ф. От Петра I до Николая I: Политика правительства в области формирования бюрократии //Отечественная история. - 1996. - № 4. - С.30.. Несмотря на то, что в основу «Табели о рангах» положены европейские нормативно-правовые акты, в них не существовало настолько дробного деления. Чины гражданской службы формировались за счет появления новых органов государственной власти, а также из числа почетных званий, которые не связаны ни с должностями, ни с определенными обязанностями, так, например, в «Табели о рангах» были включены кавалеры ордена св. Андрея первозванного. Названия чинов и должностей носили немецкий характер, либо произносились на иностранный манер, либо переводились с иностранного языка.

В создании «Табели о рангах» активное участие принимал и сам император. Об этом свидетельствуют проекты Петра Первого, а также сохранившиеся замечания царя на текст документа. Петр первый 1 февраля 1721 года подписал «Табель о рангах», однако распорядился данный документ сразу не публиковать и не печатать, чтобы еще раз проверить документ и внести коррективы. Внесение изменений и предложений в «Табель» Петр поручил Сенату, и наказал к сентябрю месяцу составить отчет о предполагаемых изменениях.

Помимо Сената, Петр затребовал мнение относительно «Табели» от Военной и Адмиралтейской Коллегий. 20 сентября 1721 года Сенат составил заключение в котором не выразил замечаний в отношении военных и морских чинов. Что касается других категорий, то Сенат предложил внести изменения в классы (ранги) по подобию европейских нормативно-правовых актов. Кроме того. Необходимо было добавить в иерархию созданных должностей ряд рангов, поскольку в России ими к моменту введения «Табели» обладали некоторые лица. Тогда же были составлены списки этих «древних чинов» - гражданских и придворных (бояре, окольничие, кравчие, стольники, спальники), а также их обязанности. Однако данное предложение Сената не было одобрено императором. Петр I вообще избегал в новых условиях использования прежних чинов и званий. Однако многие должности, включенные в Табели в скором времени были заменены, поскольку не использовались. Таким образом, «Табель о рангах» со временем упрощалась.

К «Табели о рангах» прилагался разъяснительный текст («Пункты»). В пунктах оговаривался порядок прохождения службы. Вакансии в учреждении замещались служащими из этого же государственного органа, в связи с чем, учреждения были заинтересованы в высоком профессиональном уровне персонала. В пунктах также оговаривался порядок повышения в должности: учитывался опыт работы в предыдущих должностях, а также уровень полученного образования. Молодые дворяне, получившие чин коллегии юнкеров, должны были изучать делопроизводство, экономику и право. В целях совершенствования знаний их могли направлять за границу См.: Чистяков О.И. Российское законодательство X-XX веков. В 9 т. Т. 4. - М.: 1996. - С. 75-76.. Было обязательным обучение дворян, претендовавших на должность государственного служащего. Дворянам выдавались дипломы, порядок выдачи которых был определен «пунктами». также в «пунктах» закреплялся перечень привилегий, полагавшихся служащему на определенной должности См.: Евреинов В.А. Гражданское чинопроизводство в России. Исторический очерк. - Спб.:1888. - С. 39..

По велению Петра I государственная служба для дворян была обязательной. Дворяне обязаны были служить либо в государственных учреждениях, либо в армии, либо на флоте. Все дворяне, находящиеся на службе, непосредственно подчинялись Сенату. До Сената все кадровые решения, включая назначения по гражданской службе (помимо первых пяти классов) принимал Разрядный приказ. При Сенате была должность герольдмейстера, который отвечал за кадровое обеспечение государственных органов и непосредственно вел учет дворян, годных к службе. Герольдмейстер составлял списки дворян подходящих на вакантную должность государственного служащего и предоставлял их Сенату. На него также была возложена обязанность следить за дворянами, дабы они не уклонялись от службы. Кроме того. Герольдмейстер отвечал за профессиональную подготовку будущих госслужащих История государственного управления: учебник для бакалавров / Н.А. Омельченко. - М.: Издательство Юрайт, 2013. - С. 214-215..

Российским и иностранным служащим, при получении чина выдавался патент - документ, удостоверяющий чин служащего. Обер-офицерам патент подписывался Военной коллегией ПСЗРИ. Собр. 1.- Т.VII. - № 4589, п.5.. Иностранцы охотно принимались на российскую службу, однако чин, который они имели у себя на родине, должен быть подтвержден российским императором.

Согласно Табели о рангах одним из принципов государственной службы является ее иерархичность. Данный принцип заключался в том что получение высшего чина невозможно не отслужив определенное количество времени на нижестоящих должностях. Данный принцип имел свои плюсы: строгая иерархичность и обязательное прохождение всех уровней обеспечивали полное замещение все должностей государственной службы, а также повышали профессиональный уровень чиновников. На каждой должности необходимо было отслужить определенное количество лет (в низших классах обычно не меньше трех лет), однако данный срок возможно было сократить за особые заслуги. Получение нового чина или класса и занятие новой вышестоящей должности считалось как занятие свободной вакансии. Скорость продвижения по службе зависела от вида службы: согласно «Табели» должностей гражданской службы было значительно больше чем на военной службе, в связи с чем продвижение по гражданской службе было значительно быстрее, поскольку на ней было больше открытых свободных вакансий. На деле же, продвижение по службе оказывалось медленным и не заинтересовывало в продолжении службы.

В связи с этим в гражданской службе минимум лет службы в каждом классе стал рассматриваться как максимум, дающий право назначения на должность более высокого класса, а при отсутствии вакансий - производства в следующий класс с оставлением на прежней должности. Класс как ранг должности превращался в самостоятельный правовой феномен - ранг без должности, получивший название чина или классного чина (для отличия от чина вообще, чина как должности и звания), а за его обладателем утвердилось наименование «чиновник».

Получение чина более высокого класса (на один - два ранга), чем класс фактически занимаемой должности, стало в гражданской службе обычным явлением. Возможность этого предусматривалась уже в самой «Табели», где говорилось, что если кто-то «выше ранг получил, нежели по чину, который он действительно управляет, то имеет он при всяких случаях ранг вышнего его чина». Тот, кто получил следующий класс, становился кандидатом на соответствующую этому классу должность. Из нескольких претендентов старшим считался тот, кто раньше был произведен в этот класс.

Возможен был и противный вариант: назначение на должность более высокого класса, чем чин. Необходимость этого обнаружилась сразу же после введения «Табели», когда пришлось на гражданские должности высоких классов назначать людей, не успевших выслужить соответствующие чины. Чинопроизводство при этом обычно ускорялось. Служащий, назначенный на должность, класс которого был выше класса его чина, имел права лишь на почести по должности, но не получал тех преимуществ, которые были прямо связаны с классом чина (дворянство, например).

Такой чин, не связанный с должностью, сначала пытались обозначать указанием классов (например, коллежский асессор VIII класса, а после получения следующего чина - коллежский асессор VII класса), но это оказалось неудобным прежде всего потому, что каждая должность относилась лишь к одному классу. Поэтому чины гражданской службы стали обозначаться либо наименованиями некоторых должностей (коллежский секретарь), либо званиями, относившимися к классу данного чина (тайный советник), либо специально созданными названиям (статский советник).

«Табель о рангах» установив четкую иерархию чинов и должностей закрепила строгое соблюдение принципа старшинства и связанного с ним чинопочитания.

Помимо старшинства рангов по каждому роду службы, устанавливалось старшинство военной службы над гражданской и придворной (среди чинов одного класса старшим считался военный). Лишь позднее военные утратили право на старшинство в I и II классах.

Среди лиц, обладающих одинаковым чином, старшим считался тот, кто получил этот чин раньше. Принцип старшинства и выслуги лет являлся основополагающим при назначении на вышестоящую должность, а также ложился в основу составления всех официальных справочных изданий, с перечнем государственных чиновников.

Принцип старшинства и чинопочитания необходимо было обязательно соблюдать на всех официальных церемониях и торжествах: при дворе, во время знатных обедов, при бракосочетании, крещениях, погребениях и даже в церквах при богослужении.

Серьезные изменения вносит Петр I в систему платы за службу. Денежное жалованье должно было вытеснить такую форму вознаграждения, как раздача земельных участков. Переход к новой форме оплаты сформировал новый социальный слой - бюрократию или чиновничество, не являющиеся феодалами, но отстаивающие интересы феодального государства.

Постепенно на первое место становится принцип денежного вознаграждения. Однако денег в казне часто не хватало, поэтому денежное жалованье заменялось выдачей «казенных товаров». В качестве таковых могли быть меха, китайские товары, реже выделялись пашни Законодательство Петра I. - М. Юрид.лит., 1997. - С. 388-389.. Оплата гражданских чиновников и военных была неодинаковой, и лишь в 1722 году гражданские служащие были уравнены при определении жалованья с военнослужащими, с этого времени размер жалованья зависел только от ранга ПСЗРИ. Собр. 1. - Т.VI. - № 3876. .

Количество должностей на государственной службе увеличивалось, что обусловило привлечение на нее недворян. Однако исполнение обязанностей на государственной службе в России возможно лишь в том случае, если чиновник имеет статус дворянина. Таким образом, в «Табели о рангах» предусматривалось присвоение личного дворянства лицам, поступившим на государственную службу. Предпосылкой этому послужило установление 16 января 1721 г. права на потомственное дворянство всем офицерам, произошедшим не из дворян. После получения титула дворянина у чиновника появлялись дополнительные льготы, что являлось, безусловно, стимулом к поступлению на службу. в зависимости от вида службы присваивался различный вид дворянства: лица дослужившие до XIV класса на военной службе, и до VII класса на гражданской получали потомственное дворянство, а служба на всех должностях ниже этих классов давала лишь личное дворянство Шепелёв Л.Е. Чиновный мир России: XVIII - начало XX в. - Санкт-Петербург: «Искусство-СПБ», 1999. - С.141.. Это было сделано для того, чтобы не каждый из служилого сословия мог в одночасье получить потомственное дворянство.

Интересным представляется тот факт, что в «Табели о рангах» впервые в российском законодательстве говорится о рангах для женщин. Ранги получали жены и дочери высших сановников в соответствии с рангом их мужа или отца, но не исключалась и возможность службы самих дам в придворном штате императрицы или царевен.

Введение «Табели о рангах» положительно сказалось на военной службе, тогда как на гражданской - вызвало сложности. Сложности заключались прежде всего в продвижении по должности, поскольку требования «Табели о рангах» оказались в первый период просто невыполнимыми. Это связано с тем, что количество высших должностей оказалось меньше чем низших, и это было препятствием для чиновников в продвижении по службе. В связи с этим, в качестве поощрения службы, чтобы имитировать действительную карьеру, присвоение следующего чина часто было без повышения в должности.