Записки федералиста (The federalist papers)

Для вступления в силу одобренная и подписанная делегатами Филадельфийского (Конституционного) конвента (май-сентябрь 1787 г.) Конституция Соединенных Штатов Америки нуждалась в ратификации девятью из тринадцати штатов США. Именно после направления штатам текста Основного закона обострилась политическая борьба между сторонниками и противниками сильной централизованной власти и принятой Конституции – федералистами и антифедералистами. Лидерами и основными выразителями позиций этих политических группировок стали наиболее известные «отцы-основатели» американского государства – Александр Гамильтон (1755-1804) и Томас Джефферсон (1743-1826).

В отличие от антифедералистов, редко бравшихся за перо для отстаивания своей точки зрения и защиты предпочитаемых ими принципов государственного правления, возглавляемые Гамильтоном федералисты были организационно гораздо более сплоченными и пользовались любой возможностью, чтобы отстоять свои разумные, по их мнению, взгляды. В спор по вопросам, связанным с Конституцией США, оказались вскоре повлечены крупные газеты страны. 5 октября 1787 г. в филадельфийской газете «Индепендент гэзетир» была опубликована первая из ряда статей за подписью «Sentinel». В ней антифедералист С. Браун подвергал критике идею создания сильного центрального правительства. В Нью-Йорке почти одновременно началась публикация серии антифедералистских статей за подписью «Cato» (Катон).

Федералисты серьезно восприняли опасность появления этих статей в преддверии предстоящей ратификации Конституции штатами. 27 октября нью-йоркская газета «Индепендент джорнэл» опубликовала первое эссе за подписью «Publius» (Публий), принадлежавшее перу Гамильтона. На протяжении последующих десяти месяцев в нью-йоркских газетах было опубликовано еще 84 эссе виднейших федералистов страны (А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея); впоследствии они были объединены под заголовком «Записки федералиста». Одним из наиболее содержательных документов ранней американской истории считается эссе №10, автором которого был Джеймс Мэдисон (1751-1836).

Федералист № 10 22 ноября 1787 г.

К народу штата Нью-Йорк.

В числе множества благ, которые сулит нам продуманно образованный Союз, ни одно не заслуживает более тщательного совершенствования, чем его стремление раскалывать общество и контролировать ожесточенность враждующих фракций. Ничто так не тревожит адепта идеи народных правительств в том, что касается их природы и будущего, как мысль о склонности народовластия к сему опасному злу. Поэтому он обязательно вынесет оценку любому проекту, который, не нарушая принципов, коих придерживается наш друг, предлагает надежное средство излечения. Нестабильность, несправедливость и смятение, привнесенные в органы народного самоуправления, были поистине смертельными болезнями, повсюду приводившими народные правительства к гибели, так как они продолжают оставаться излюбленными темами, в которых противники свободы черпают наиболее лицемерные доводы для своих разглагольствований. Весьма полезные усовершенствования, внесенные американскими конституциями в модели народной власти, как древние, так и современные, не могут не вызывать справедливого восхищения, но было бы неоправданным предубеждением считать, что они полностью устранили опасность подобного рода, как этого хотели и ждали.

Наши самые серьезные и добродетельные граждане, сторонники уважения как общественных и личных убеждений, так и общественной и личной свободы, повсеместно жалуются на то, что наши правительства слишком нестабильны, что за распрями соперничающих партий забывают об общественном благе и что меры слишком уж часто принимаются ими не с учетом законов справедливости и прав меньшинства, а по решению превосходящей силы заинтересованного и властного большинства. Сколь страстно ни желали бы мы, чтобы эти жалобы оказались безосновательными, известные факты не позволяют нам отрицать, что они в какой-то степени справедливы. Беспристрастное рассмотрение положения наших дел обнаруживает, что некоторая часть вины за обрушившиеся на нас несчастья ошибочно возлагается на действия наших правительств.

Но вместе с тем нельзя не видеть, что существуют и иные причины многих из наших тяжелейших бед, в особенности все еще сохраняющегося и растущего недоверия к государственным учреждениям и страха за права личности, которые испытывают наши граждане на всех оконечностях нашего континента. Все это является в основном, если не целиком, результатом неустойчивости и несправедливости, которыми дух фракционности заразил наше правительство.

Под фракцией я подразумеваю группу граждан – независимо от того, составляют они большинство или меньшинство целого, – которые объединены и побуждаются к действию неким общим эмоциональным влечением или интересом, противоречащим правам других граждан или долговременным и совокупным интересам общества.

Существуют два способа избавления от вреда, причиняемого фракционностью: первый – устранить ее причины, второй – контролировать ее последствия.

В свою очередь, существуют два способа устранения причин, порождающих фракции: первый – уничтожить саму свободу, необходимую для их существования; второй – внушить всем гражданам одни и те же мысли, вызвать одни и те же чувства, одни и те же интересы.

Не может быть более справедливой характеристики первого из названных средств, чем то, что оно хуже самой болезни. Свобода для фракций все равно что воздух для огня – питание, без которого он немедленно гаснет. Но было бы не меньшей глупостью ликвидировать свободу, жизненно необходимую для политической жизни, лишь по той причине, что она питает фракционность, равно как желать уничтожения воздуха, без которого невозможна живая природа, лишь потому, что он придает огню разрушительную силу.

Второе средство столь же непрактично, сколь первое было бы неразумным. Пока человеческому разуму свойственно ошибаться, а человек вправе пользоваться им, неизбежно существование различных мнений. Пока сохраняется связь между разумом человека и его эгоизмом, его мнения и чувства будут взаимно влиять друг на друга и последние будут приспосабливаться к первым. Разнообразие способностей человека, откуда и берет свое происхождение право собственности, также является столь же непреодолимым препятствием на пути к единообразию интересов. Защита этих способностей является наиважнейшей целью правительства. Защита различных и неравных способностей приобретения собственности немедленно приводит к обладанию различными по степени и виду формами собственности, а из воздействия их на чувства и воззрения соответствующих собственников проистекает появление в обществе различных интересов и разделение его на различные партии.

Таким образом, скрытые причины фракционности заложены в человеческой природе, и мы видим, как они повсюду активизируются в различной степени в зависимости от обстоятельств жизни гражданского общества. Желание иметь различные точки зрения на религию, правительство и множество других проблем как теоретического, так и практического характера; приверженность различным лидерам, честолюбиво конкурирующим между собой за превосходство и власть над другими, или к другим личностям, чьи достоинства представляли интерес для порывов человеческой души, разделили, в свою очередь, людей на партии, разожгли в них взаимную вражду и сделали их более расположенными к взаимному раздражению и угнетению, чем к сотрудничеству во имя общего блага. Предрасположение людей к взаимной вражде столь велико, что и отсутствие существенных причин достаточно даже самых пустячных и надуманных различий, чтобы возбудить в них неприязненные страсти и привести их к жесточайшим конфликтам.

Но наиболее распространенным и стойким источником фракционности были многообразие форм собственности и неравномерность ее распределения. Те, кто обладает собственностью, и те, кто ею не обладает, всегда представляли вполне определенные интересы общества. Аналогичным образом отличаются друг от друга кредиторы и должники. Интересы земельные, производственные, коммерческие, финансовые наряду с другими, менее значимыми интересами неизбежно возникают в цивилизованных государствах и разделяют их на различные классы, руководствующиеся различными чувствами и взглядами. Регулирование этих разнообразных и противоречивых интересов составляет основную задачу современного законодательства и предполагает дух партийности и фракционности в диктуемой необходимостью и обычной деятельности правительства.

Ни одному человеку не дозволено быть судьей при рассмотрении дела, касающегося его лично, поскольку его собственные интересы, несомненно, сделают пристрастными его решения и, вполне вероятно, повредят его репутации. В равной степени – нет, даже с большим основанием – группе людей также не следует быть одновременно судьями и тяжущимися сторонами. А между тем чем являются многие важнейшие законодательные акты, как не судебными решениями, касающимися прав не только отдельных лиц, но и целых обществ? И кем являются различные классы законодателей, как не заинтересованными сторонами в тех самых делах, по которым они выносят решения? Скажем, предложен закон о частных долгах. Это вопрос, где с одной стороны выступают кредиторы, а с другой – должники. От правосудия требуется отнестись непредвзято как к той, так и к другой стороне. Однако стороны сами выступают, да и должны выступать, в роли судей, и от самой многочисленной стороны, или, другими словами, самой мощной фракции, следует ожидать, что она одержит верх. Нужно ли поощрять, и в какой степени, местных промышленников, вводя ограничения против иностранных? Это вопрос, который по-разному решат земледельцы и промышленники, и, возможно, ни те ни другие не станут руководствоваться законом или общественным благом. Распределение налогов пропорционально различным видам собственности представляется актом, требующим проявления высшей степени объективности, однако вряд ли найдется другой законодательный акт, который открывал бы перед господствующей партией столь широкие возможности и столь большой соблазн попрать правовые нормы. Ведь каждый шиллинг, который они отбирают у меньшинства, – это шиллинг, положенный в собственный карман.

Бессмысленно утверждать, будто просвещенные государственные мужи способны примирить эти сталкивающиеся интересы и заставить их служить общественному благу. Просвещенные государственные деятели не всегда будут стоять у кормила власти. К тому же во многих случаях может ли вообще быть предпринято подобное примирение, принимая во внимание косвенные и отдаленные последствия, которые лишь в редких случаях возобладают над насущными выгодами, извлекаемыми одной из сторон в ущерб правам другой или в ущерб всеобщему благу.

Вывод, к которому мы приходим, заключается в том, что причины, порождающие фракционность, невозможно устранить и что спасение от фракционности следует искать в средствах, контролирующих ее последствия.

Если фракция объединяет меньшинство граждан, выход из положения предлагает сам принцип республиканского правления, позволяющий большинству нанести поражение пагубным взглядам с помощью простого голосования. Этот путь может связать правительство по рукам и ногам, он может потрясти общество, но фракция окажется неспособной осуществлять и маскировать насилие, прикрываясь положениями Конституции. В то же время, если во фракцию объединяется большинство населения, то форма народного правления дает возможность фракционерам принести в жертву своему главному увлечению или интересу как общественное благо, так и права другой части граждан. А потому высокая цель, стоящая перед нашими исследованиями, заключается в том, чтобы оградить общественное благо и права личности от опасностей, которыми грозит фракционность, и вместе с тем сохранить дух и форму народного правления. Позвольте мне добавить, что эта же цель является высшим desideratum⁹, с помощью которого эта форма правления может быть избавлена от opprobrium¹⁰, столь долго довлевшего над ней, и рекомендована человечеству в качестве заслуживающей уважения и одобрения.

Какими же средствами можно достичь этой цели? Очевидно, что лишь одним из возможных двух. Следует либо воспрепятствовать тому, чтобы большинство граждан одновременно разделяло одно и то же увлечение или преследовало один и тот же интерес, или же, если такое увлечение пли интерес уже охватил это большинство, то это большинство должно быть с учетом местных условий обезврежено, дабы оно оказалось не в состоянии сговориться и осуществить свои тайные планы угнетения. Хороню известно, что в случае совпадения побудительных причин и возможностей нельзя будет полагаться ни на нравственные, ни на религиозные соображения как средство достаточного контроля. Они не являются таковым и в случаях, связанных с несправедливостью и насилием в отношении отдельных лиц, и их действенность снижается в прямой пропорции к численности объединенных одним увлечением или интересом людей, т.е., иными словами, они становятся все менее эффективными по мере возрастания необходимости в их эффективности.

Исходя из таких взглядов на предмет исследования можно заключить, что чистая демократия, под каковой я подразумеваю общество, состоящее из небольшого числа граждан, собирающихся вместе и лично осуществляющих правление, не располагает средством излечения вреда, наносимого фракционностью. Общее увлечение или интерес практически во всех случаях ощутит на себе большинство. Форма правления сама по себе обеспечивает взаимное общение и согласие, и не существует ничего, что удержало бы от соблазна принести в жертву слабую сторону или какую-либо неугодную личность. По этой причине такие демократии всегда являли собой зрелище разгула страстей и раздоров, всегда оказывались несовместимыми с правом личности на безопасность или владение собственностью; в общем и целом они существовали недолго и умирали насильственной смертью. Политические теоретики, ратовавшие за демократический тип правления, ошибочно полагали, что в результате предоставления человечеству минимума в форме равенства в политических правах все люди окажутся равными и сгладятся все различия в их отношении к собственности, в их взглядах и увлечениях.

Республика, под которой я подразумеваю систему правления, осуществляющего представительную власть, открывает иные перспективы и сулит найти искомые нами целебные средства. Рассмотрим по пунктам, чем же республика отличается от чистой демократии, и тогда мы поймем природу этого лекарства и его эффективность, получаемую в результате создания союза штатов.

Двумя основными отличиями республики от демократии являются: во-первых, делегирование функции правления в республике небольшому числу граждан, избираемых остальными; во-вторых, большее число граждан и более обширная часть страны, на которую может быть распространена власть республики.

Результатом первого отличия республики является, в частности, то, что общественные взгляды совершенствуются и расширяется общественный кругозор, поскольку эти взгляды просеиваются через выборный орган, состоящий из граждан, чья мудрость позволяет наилучшим образом определить истинные интересы страны и чей патриотизм и стремление к справедливости с наибольшей вероятностью не допустят принесения их в жертву сиюминутным или своекорыстным соображениям. В таких условиях вполне может оказаться, что общественное мнение, выраженное представителями народа, будет в большей степени соответствовать общественному благу, чем в том случае, если его будет высказывать сам собравшийся с этой целью народ. Однако результат может быть и обратным. С помощью интриг, подкупа и других средств представителями народа могут оказаться лица, одержимые разногласиями, приверженные местным предрассудкам или таящие зловещие замыслы. Победив на выборах, они затем предадут интересы народа. Отсюда возникает вопрос: какая республика – малая или крупная – в большей степени способна избрать истинных защитников народного блага? Два очевидных довода свидетельствуют в пользу крупной.

Прежде всего следует отметить, что, сколь мала ни была бы республика, избранных представителей должно быть достаточно, чтобы они могли охранять ее от тайных сговоров небольшого числа лиц, и, как бы велика республика ни была, представителей должно быть определенное количество, что позволяет предотвращать беспорядки, вносимые толпой. Стало быть, если число представителей в обоих случаях не является прямо пропорциональным числу избирателей (а в небольшой республике пропорционально превосходит число граждан), то из этого следует, что в случае, если отношение числа достойных лиц к общему числу граждан в крупной республике не меньше, чем в малой, первая предоставляет большие возможности выбора и, следовательно, большую вероятность того, что он будет правильным.

Далее, поскольку в крупной республике каждый представитель будет избран большим числом голосов, чем в малой, недостойному кандидату будет гораздо труднее добиться успеха в использовании недостойных методов, слишком часто практикуемых в ходе выборов; а волеизъявление граждан, будучи более свободным, с большей вероятностью предпочтет людей, обладающих самыми привлекательными качествами, равно как и наиболее широко признанной и устоявшейся репутацией.

Следует признать, что здесь, как и в большинстве других случаев, существует золотая середина, по обе стороны которой наличествуют сложности. Чрезмерно увеличивая число выборщиков, мы обрекаем представителей на недостаточную осведомленность о всех местных обстоятельствах и интересах, равно как и, чрезмерно уменьшая это число, обрекаем выборщиков на излишнюю привязанность к местным особенностям и тем самым лишаем их способности учитывать и защищать важные общенациональные интересы. В этом отношении федеральная Конституция являет собой удачное сочетание: решение важных и всеобщих проблем передается в ведение общенациональных законодателей, а дел частных и местных – законодательным органам штатов.

Другое отличие республики от демократии состоит в том, что республиканская форма правления предусматривает вовлечение в нее большего числа граждан и охват большей территории, и именно это обстоятельство делает фракционные объединения в условиях республики менее опасными, чем при демократии. Чем малочисленнее общество, тем меньше в нем, возможно, отличных друг от друга партий и интересов; чем меньше отличных друг от друга партий и интересов, тем чаще большинство граждан оказываются приверженцами одной партии, а чем меньше число лиц, составляющих большинство, и чем меньше территория, на которой они находятся, тем легче им договориться между собой и осуществить свои планы установления тирании. Расширьте сферу действий – и у вас возникнет большее разнообразие партий и интересов, значительно уменьшится вероятность того, что у большинства появится общий повод покушаться на права остальных граждан, а если таковой возникнет, всем, у кого он имеется, будет труднее осознать свою силу и действовать заодно. Помимо других препятствий, следует отметить, что в тех случаях, когда осознаются несправедливые и бесчестные цели, объединение затрудняется недоверием, прямо пропорциональным числу людей, в чьем согласии ощущается необходимость.

Отсюда со всей ясностью следует, что всеми преимуществами, которыми обладает республика перед демократией в контроле над фракционной деятельностью, обладает и крупная республика перед малой, и то же самое можно сказать о союзе штатов по отношению к отдельным штатам, в него входящим. Заключается ли это преимущество в избрании представителей, чьи просвещенные взгляды и добродетели позволяют им возвыситься над местными предрассудками и неправедными замыслами? Не станем отрицать, что представительство Союза, скорее всего, будет обладать этими необходимыми достоинствами. Заключается ли это преимущество в большей гарантии безопасности вследствие большего разнообразия партий во избежание такой ситуации, когда какая-то одна партия могла бы превзойти по численности и подавить все остальные? Аналогично: возрастает ли безопасность в результате увеличения разнообразия партий в рамках Союза? Наконец, заключается ли преимущество Союза в том, что возникает больше препятствий на пути сговора и реализации тайных желаний неправедного и заинтересованного большинства? И в этом опять-таки размеры Союза обеспечивают ему ощутимые преимущества.

Лидеры фракционных групп могут разжечь пламя в пределах своего конкретного штата, но им будет не под силу распространить пожар на остальные штаты. Та или иная религиозная секта может выродиться в политическую фракцию на какой-то части Конфедерации, но множество разных сект, раскиданных на ее огромных пространствах, должно защитить наши национальные собрания от опасностей, исходящих из этого источника. Буря вокруг проблемы бумажных денег, ликвидации долгов, равного распределения собственности и прочих недостойных и злоумышленных проектов в гораздо меньшей степени способна поразить весь Союз, чем какую-то отдельную часть его, точно также, как недуг скорее поразит отельное графство или район, нежели целый штат.

Таким образом, в самой масштабности территории и надлежащей структуре Союза мы видим республиканское средство от недугов, которым чаще всего подвержены республиканские правительства. И в полном соответствии с той степенью удовлетворения и гордости, которые мы ощущаем, будучи республиканцами, нам следует со всей энергией и целеустремленностью лелеять дух и поддерживать высокую репутацию федералистов.

Публий

The Federalist Papers. N.Y., 1961.