§ 2. Государственный строй

Переход к сословно-представительной монархии знаменовался существенными изменениями в государственном аппарате. Важнейшим из них было возникновение представительных органов. Однако и пре­жние государственные органы претерпели серьезные изменения.

В отличие от раннефеодального государства теперь была возмож­на только одна форма правления — монархия. Но статус монарха не­сколько меняется. Иван IV провозглашает себя царем, и этот титул приживается. Это было не простой формальностью, а отражало дей­ствительное возрастание силы монарха.

Вместе с тем царь не может обойтись без старого, традиционного органа — Боярской думы. Правда, значение Боярской думы в течение периода меняется, имея общую тенденцию к снижению. Тем не менее, Боярская дума ограничивает монарха, поэтому говорить о самодер­жавии еще не пришло время. Даже введение опричнины принципи­ально ничего не могло изменить. Царь вынужден был лишь через не­сколько лет отказаться от нее, так как понял, что может лишиться вся­кой социальной опоры, ибо террором были недовольны уже все слои господствующего класса. Опричнина не уничтожила значения Бояр­ской думы как высшего органа государственной власти, не поколеба­ла принципа местничества, ограждавшего привилегии знати.*

* См.: Скрынников Р.Г. Иван Грозный. М., 1983. С. 194—195, 240 — 241

После смерти Бориса Годунова роль Боярской думы на время воз­росла. В 1610 г. в результате борьбы между группировками господ­ствующего класса последовало свержение с престола царя Василия Шуйского. Вся полнота власти временно перешла к Боярской думе. Некоторое время государством фактически управляли семь влиятель­ных бояр, что в истории получило название семибоярщины.

Принципиально новым высшим органом государства стали зем­ские соборы. Через них царь привлек к управлению государством определенные круги дворянства и посадского населения. Земские со­боры были необходимы монарху для поддержания крупных мероприятий — ведения войны, изыскания новых доходов и пр. Цари, опира­ясь на земские соборы, могли через них проводить соответствующую политику даже вопреки воле Боярской думы. Первый собор (назван­ный собором примирения) царь и феодалы, напуганные восстанием горожан в Москве, созвали в 1549 г. Этим способом господствующей верхушке удалось несколько утихомирить недовольных. Создавалась видимость привлечения к государственному управлению не только бояр и дворян, но также и других слоев населения.

В земские соборы входили царь. Боярская дума, верхи духовенст­ва — Освященный собор в полном составе. Они составляли верхнюю палату, члены которой не избирались, а участвовали в ней в соответ­ствии с занимаемым положением. Нижняя палата была представлена выборными от дворянства, верхов посадских людей (торговые люди, крупное купечество). Выборы в нижнюю палату проводились не всег­да. Иногда при срочном созыве собора представители приглашались царем или должностными лицами на местах. Значительную роль в зем­ских соборах играли дворяне, и особенно торговые люди, участие ко­торых было особенно важно для решения различных денежных проб­лем (для обеспечения средствами при организации ополчения и др.).

Продолжительность заседаний земских соборов зависела от об­стоятельств и существа обсуждавшихся вопросов. В ряде случаев зем­ские соборы функционировали непрерывно по нескольку лет. После изгнания иностранных интервентов, в первые годы правления Миха­ила Романова, страна переживала экономическую разруху и серьез­ные финансовые трудности. Царизм нуждался в поддержке различ­ных слоев населения, особенно богатейших кругов торговых людей. Земские соборы в то время заседали почти непрерывно. С 20-х годов XVII в. земские соборы стали собираться реже. Созыв последних со­боров относится ко второй половине XVII в.

Количественный состав земских соборов различался в зависимос­ти от обстоятельств. Наиболее многолюдным (примерно 700 — 800 человек) был земский собор, созванный в 1613 г. после изгнания ин­тервентов. Это был единственный собор, на котором присутствовали представители стрельцов, казаков, крестьян черных волостей (всего двое).

На этом соборе решался вопрос о выборе царя. Выдвигались раз­личные кандидатуры, в том числе героя борьбы с интервентами князя Пожарского. Победила та группировка феодалов, которая выдвину­ла 16-летнего Михаила Романова. Бояре хотели управлять сами, а потому выбрали царя-марионетку. Так было положено начало динас­тии Романовых.

Все земские соборы можно условно разделить на четыре основные группы: 1) соборы, которые созывал царь по своей инициативе; 2) со­зывал царь, но по инициативе сословий; 3) созванные сословиями или по их инициативе в отсутствие царя либо направленные против него; 4) соборы, избирающие на царство.

Первая группа соборов была преобладающей. Ко второй группе относится, например, собор 1648 г., который царь был вынужден со­звать по требованию сословий. К третьей группе следует отнести со­боры, которые действовали против царя (у власти в то время, 1611 — 1613 гг., находился польский королевич). Соборы решали вопросы об избрании царей, начиная с 1584 г. после смерти Ивана Грозного и кон­чая избранием на царство Петра и Ивана Алексеевичей.

В исторической литературе высказывалось мнение, что земские соборы были совещательными органами при царе. В действительнос­ти же они являлись высшими органами государственной власти.

В середине XVI в. завершился переход от дворцово-вотчинной к приказной системе управления. Постепенно сложилась разветвленная система приказов.

В период становления приказной системы ведущая роль принад­лежала военно-административным приказам. В это время произошла реорганизация армии. Основу ее составляли дворянская конница и стрельцы, появившиеся в результате реформы, проведенной Ива­ном IV. Необходимость в стрелецком войске возникла в связи с даль­нейшим развитием и совершенствованием огнестрельного оружия. Для управления стрельцами был создан специальный приказ.

Формированию новой организации Русского государства сопро­тивлялись крупные бояре-землевладельцы, которые привыкли являться в походы со своими полками и занимали места в сражениях по своему выбору. Царское законодательство распространило принцип обяза­тельной военной службы на все разряды феодалов. Всем помещикам и вотчинникам предписывалось являться в поход с оружием и со свои­ми людьми. В отличие от Западной Европы, где военные силы форми­ровались из вербованных или нанятых войск, армия России состояла из собственных подданных. К лицам, обязанным нести службу, отно­сились «служилые люди по отечеству» (князья, бояре, дворяне, дети боярские) и «служилые люди по прибору» (стрельцы, городовые каза­ки, пушкари и др.).*

* Развитие русского права в XV — первой половине XVII в. /Под ред. В. С. Нерсесянца. М., 1986. С. 10—11.

Личным составом боярской и дворянской конницы ведал Разряд­ный приказ, который фиксировал все случаи назначения на службу, перемещения в должностях. Назначения на должности осуществлялись в соответствии с принципом местничества — по родовитости, знат­ности.

Поместными земельными владениями служилых дворян ведал Поместный приказ, который следил за тем, чтобы дворяне обеспечи­вались поместными землями за военную службу в соответствии с уста­новленными нормами. Возник также Казачий приказ, который ведал казачьими войсками.

Появились в это время специальные территориальные приказы, ведавшие делами тех территорий, которые были присоединены к Рос­сии или осваивались. К ним относились Казанский и Сибирский при­казы. В дальнейшем стал функционировать и Малороссийский при­каз, ведавший делами Украины.

В период сословно-представительной монархии возникает заро­дыш центрального полицейского органа. Вначале действовала комис­сия Боярской думы по разбойным делам, затем создается Разбойный приказ. Он разрабатывал для местных органов наказы по вопросам борьбы с общеуголовными преступлениями, назначал на местах соот­ветствующих должностных лиц.

Обслуживанием личных потребностей царя и его семьи ведали специальные дворцовые приказы. К ним относились: приказ Большо­го дворца (управлял дворцовыми землями). Конюшенный (ведал цар­ской конюшней). Ловчий и Сокольничий приказы (охотничьи). По­стельничий (ведал царской спальней) и др. Должности руководителей этих приказов считались особо почетными и важными, в соответст­вии с принципом местничества их могли занимать наиболее родови­тые феодалы.

Дворяне и дети боярские при Иване IV получили определенные привилегии — могли обращаться к суду самого царя. В связи с этим образовался специальный Челобитный приказ.

В конце XVII в. создается система судебных приказов (Московс­кий, Владимирский, Дмитровский, Казанский и др.), которые выпол­няли функции высших судебных органов. В дальнейшем эти приказы, а также Челобитный слились в единый Судный приказ.

В деятельности Российского государства большое значение имел Посольский приказ, который ведал многообразными внешнеполити­ческими вопросами. До его возникновения вопросами внешней поли­тики Российского государства занимались многие органы. Отсутст­вие единого центра посольского дела создавало неудобства. Непо­средственное участие Боярской думы во всех внешнеполитических вопросах было нецелесообразным. В этих делах следовало принимать участие ограниченному числу лиц, чтобы избежать разглашения госу­дарственной тайны. Царь считал, что все основные вопросы внешней политики (особенно оперативные) должны решаться лично им. По­могать в этом были призваны начальник Посольского приказа и не­большое число приказных.

Основные обязанности Посольского приказа состояли в том, что­бы вести переговоры с представителями иностранных государств. Эту функцию непосредственно выполнял сам начальник приказа. В при­казе вырабатывались важнейшие документы, в которых обосновыва­лась позиция Российского государства по различным внешнеполити­ческим вопросам. Кроме того, он решал пограничные конфликты, занимался обменом пленных и пр. Появление Посольского приказа оказало влияние на снижение роли Боярской думы в решении вопро­сов внешней политики. Царь редко с ней советовался по этим вопро­сам, полагаясь главным образом на мнение Посольского приказа.

Во второй половине XVI в. создается специальное центральное учреждение, ведавшее делами о холопах. До сих пор этим занимались местные органы управления и Казенный приказ, который выполнял одновременно множество других функций. Теперь в связи с развити­ем кабального холопства возникает потребность в специальном ор­гане. Главная обязанность Холопьего приказа заключалась в регис­трации кабальных записей в особых книгах. Кроме того, он рассматривал иски по делам о беглых холопах, для которых сущес­твенное значение имела регистрация холопьих грамот в приказе.

Переход к сословно-представительной монархии привел и к существенному изменению местного управления. Система кормления была заменена новой, основанной на принципе самоуправления. В се­редине XVI в. вместо наместников-кормленщиков были повсеместно введены губные органы. Они выбирались из среды определенных сло­ев населения. Дворяне и дети боярские выбирали главу губного орга­на — губного старосту, которого утверждал в должности Разбойный приказ.

Аппарат губного старосты состоял из целовальников, избиравших­ся посадскими и верхушкой чернотяглого крестьянства. Целовальники — выборные должностные лица, которые назывались так потому, что они целовали крест с присягой верно служить на этой должности.

Губные органы как сословно-представительные учреждения мог­ли успешно функционировать при условии коренной реорганизации системы феодальных иммунитетов. Стоглавый собор 1551 г. принял решение о прекращении выдачи тарханов — грамот, которые предос­тавляли феодалам особые права и привилегии (право суда, освобож­дение от ряда повинностей и др.). Феодальные иммунитеты приводи­ли к тому, что светский или церковный феодал мог устанавливать на определенной территории порядки по своему усмотрению, получал право не соблюдать некоторые общегосударственные правовые нор­мы. Теперь это исключалось.

Наряду с губными создавались земские органы самоуправления, вопрос о которых был рассмотрен Стоглавым собором 1551 г., одобрившим предложение царя о повсеместном введении в стране выбор­ных старост, целовальников, сотских и пятидесятских. Реализация это­го решения началась на черносошном Севере.

Первым шагом в этом направлении было принятие Иваном IV Мало-Пинежской земской уставной грамоты, в которой предусмат­ривалась замена суда кормленщиков судом выборных старост. По просьбе черносошных крестьян и посадских людей ряд мест черно­сошного Севера переводился на откуп, который выражался в опреде­ленных денежных суммах, выплачиваемых земскими органами фео­дальному государству. Местное население как бы выкупало у госу­дарства право избавляться от кормленщиков и решать свои местные вопросы самостоятельно. Часть этих денег шла кормленщикам, вер­нее тем, кто стоял в списке в очереди на кормление. Аналогичные гра­моты стали выдаваться многим местам северного Поморья. Позднее царь дал указание об отмене кормлений по всей земле и введении зем­ского самоуправления. Были определены конкретные сроки передачи кормлений на откуп.

К ведению земских органов относился прежде всего сбор податей и суд по гражданским и мелким уголовным делам. Более крупные дела рассматривались губными органами. Земские старосты и другие долж­ностные лица свои обязанности по рассмотрению гражданских и уго­ловных дел выполняли без взимания пошлин с населения. Тем самым отменялся прежний порядок, при котором наместники-кормленщики взимали многочисленные пошлины в свой карман.

Крестьянская война под предводительством Болотникова и годы иностранной интервенции убедили царя в том, что на губные и земс­кие органы нельзя полностью полагаться. Поэтому дополнительно к ним бьыи учреждены воеводы, которые назначались Разрядным при­казом из числа бояр и дворян, утверждались царем и Боярской думой. Подчинялся воевода тому приказу, который его послал в соответству­ющий город или уезд. В больших городах назначались несколько во­евод, но один из них считался главным. В отличие от кормленщиков воеводы получали государево жалованье и не могли обирать местное население.

Одна из главных задач воевод состояла в обеспечении финансово­го контроля. Они производили учет количества земли и доходности земельных участков всех хозяйств Сборы государственных налогов непосредственно проводили выборные старосты и целовальники, но надзор за ними осуществляли воеводы.

Важной государственной функцией воевод был набор на военную службу служилых людей из дворян и детей боярских. Воевода состав­лял на них списки, вел учет, проводил военные смотры, проверял го­товность к службе. По требованиям Разрядного приказа воевода направлял военнослужащих на места службы. Он ведал также стрельца­ми и пушкарями, наблюдал за состоянием крепостей.

При воеводе имелась специальная приказная изба, которую воз­главлял дьяк. В ней велись все дела по управлению городом и уездом. В процессе деятельности воевод им все в большей степени подчиня­лись губные и земские органы, особенно по военным и полицейским вопросам.

Регламентация прав и обязанностей воевод была столь неопре­деленной, что они уточняли их сами в процессе своей деятельности. Это создавало возможности для произвола. Воеводы путем вымога­тельства взяток изыскивали дополнительные источники доходов, не довольствуясь жалованьем. Особенно велик был произвол воевод в Сибири.