§ 3. Изменения в государственном механизме

В развитии Российского государства выделяется в качестве само­стоятельного период с начала XIX в. до 1861 г. В это время, особенно в царствование Николая I, абсолютизм достигает своего апогея. Вся власть была сосредоточена в руках одного лица — императора всероссийского. В Основных законах, открывающих Свод законов Рос­сийской империи, идея самодержавия сформулирована четко и без­апелляционно: «Император Российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». По-прежнему, как видим, самодержавие идеологически обосновывается божественным проис­хождением. Вместе с тем появляется новая идея — идея законности власти монарха.*

* См.: Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его полити­ческие институты (первая половина XIX в.). М., 1981. С. 29.

Император в данный период стремился лично вмешиваться даже в мелочи государственного управления. Конечно, такое стремление было ограничено реальными человеческими возможностями: царь был не в состоянии обойтись без государственных органов, которые про­водили бы его желания, его политику в жизнь. Русский посол в Лон­доне граф С. Р. Воронцов в 1801 г. в частном письме писал: «Страна слишком обширна, чтобы государь, будь он хоть вторым Петром Ве­ликим, мог все делать сам при существующей форме правления без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов».

Разговоры о конституции велись при Александре I. Были состав­лены даже два проекта — М. М. Сперанского, а позже — Н. Н. Ново­сильцева. Несмотря на то что они были составлены с расчетом ни в коей мере не колебать устои самодержавия, дальше авторских упраж­нений дело не пошло.

Спокойно обходясь без конституции, российские императоры не могли в то же время обойтись без совершенствования государствен­ного аппарата, без приспособления его к нуждам нового времени. По мнению современных исследователей, необходимость реформ обус­ловливалась двумя основными обстоятельствами. Во-первых, разви­тие буржуазных отношений в России и буржуазной революции на Западе требовало приспособить государственный аппарат так, что­бы он мог отстоять феодальные порядки. Во-вторых, дворянство, его верхушка, в том числе и верхи чиновничества, хотели держать импе­ратора в своих руках, чтобы он не вздумал посягнуть на их классовые привилегии, объективная необходимость ограничения которых дав­но назрела.*

* См.: Сафонов М. М. Проблема реформ в правительственной по­литике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л., 1988. С. 36—38.

Развитие государственного механизма в целом характеризуется в предреформенный период консерватизмом и реакционностью. Изме­нения, в нем происшедшие, невелики и относятся преимущественно к самому началу века, когда молодой Александр I с кружком аристок­ратов-единомышленников решил провести либеральные реформы. Эти реформы, однако, остановились на учреждении министерств и Государственного совета.

Получив от императора поручение разработать проект преобра­зования государственного механизма, М. М. Сперанский предложил создать Государственную думу — представительный орган, избирае­мый собственниками недвижимости, которому вручались законосо­вещательные прерогативы. Одновременно предлагалось создать су­губо чиновничий Государственный совет, на который возлагались бы также законосовещательные и вместе с тем административные обя­занности. Идея Государственной думы была решительно отвергнута, ибо в ней увидели попытку ограничения самодержавия, а Государ­ственный совет в 1810г. был создан.

Через Государственный совет должны были проходить все зако­нопроекты. Он и сам должен был разрабатывать важнейшие из них. Вместе с тем в «Образовании Государственного совета» подчеркива­лось, что ни один проект не может стать законом без утверждения его императором. На Государственный совет возлагались также обязан­ности по финансовому управлению.

Совет состоял из общего собрания и 4 департаментов: департа­мента законов, департаментов дел военных, дел гражданских и ду­ховных, государственной экономии. Председателем Государственного совета считался сам император. Однако предусматривалось, что он может поручить функцию председательствования одному из членов Совета. Практически в течение рассматриваемого периода царь сам ни разу не председательствовал в Совете.

Еще раньше были реформированы органы отраслевого управле­ния. Петровские коллегии уже на протяжении XVIII в. постепенно за­хирели. Принцип коллегиальности, существовавший в этих органах, все больше заменялся единоначалием их президентов, а сами колле­гии при Екатерине II одна за другой упразднялись. В самом начале своего правления, в 1802 г., Александр I ввел новые органы отрасле­вого управления — министерства. Опыт их работы был обобщен и закреплен в 1811 г. «Общим учреждением министерств». Создавались министерства иностранных дел, военное, финансовое, юстиции и др. Круг министерств на протяжении периода менялся.

Главным отличием министерств от коллегий было утверждение принципа единоначалия. Министр полностью отвечал за руководст­во вверенной ему отраслью управления и имел все полномочия для осуществления этой задачи. Он был как бы самодержцем в своей сфе­ре деятельности. Тем не менее при министре предусматривался также коллегиальный орган — совет министра. Он не был даже совещатель­ным, а скорее лишь подготовительным органом, куда стекались все материалы из департаментов министерства, идущие на подпись ми­нистру.

Одновременно с министерствами был создан Комитет министров. Правда, положение о нем было издано десять лет спустя, в 1812 г. Это был совещательный орган при царе, имевший прежде всего межве­домственные и надведомственные функции, т. е. он решал вопросы, касающиеся сразу нескольких министерств или превышающие ком­петенцию министра. Кроме того, у него был еще собственный круг полномочий, в частности Комитет наблюдал за губернаторами и гу­бернскими правлениями. В состав Комитета министров входили пред­седатели департаментов Государственного совета, министры, главноуправляющие ведомствами, государственный секретарь.

Учреждением, в котором наиболее ярко отразился абсолютистс­кий порядок устройства высших органов управления, явилась Соб­ственная его императорского величества канцелярия. При Николае I она фактически стояла над всем аппаратом управления. Судьбы го­сударства вершила небольшая кучка людей, находившихся в непос­редственном подчинении царя. При Николае I в этой канцелярии было создано 6 отделений, права которых почти не отличались от прав ми­нистерств. Особо известно пресловутое III отделение, ведшее борьбу с революционными и вообще с прогрессивными настроениями в об­ществе.

Ему был придан корпус жандармов, шефом которого считался главный начальник III отделения. Вся страна была разбита на жан­дармские округа.

Тайная полиция существовала и до Николая. При восшествии на престол Александр I упразднил тайную экспедицию, существовавшую с XVIII в. Однако уже в 1805 г., уезжая на войну с Наполеоном, он создал Временный комитет высшей полиции для наблюдения за об­щественным мнением. После Тильзитского мира этот комитет был преобразован в Комитет общественной безопасности, которому вме­нялась в обязанность и перлюстрация частных писем. В конце цар­ствования Александра I создаются органы политической слежки и в армии.*

* См.: Федоров В. А. Александр I // Вопросы истории. 1990. № 1. С. 62—65.

Другого рода известность получило II отделение императорской канцелярии. Оно провело колоссальную работу по систематизации законодательства России.

Местное управление не претерпело в данный период существен­ных изменений. Во главе губерний стояли губернаторы, на окраинах группы губерний возглавлялись генерал-губернаторами. Во главе уез­дов стояли капитан-исправники, осуществлявшие свои функции со­вместно с нижним земским судом, который был не судебным, а поли­цейским органом. Уезды делились на станы. Для управления казен­ными крестьянами были созданы волости. Во главе волостей стояли волостные правления из волостного головы, старост и писаря.

Не подверглась существенным изменениям и судебная система. Только при Павле I была несколько упрощена структура сословных судов, созданная екатерининским «Учреждением для управления гу­берний». Отпало верхнее звено трех сословных судов: верхний земс­кий суд, губернский магистрат, верхняя расправа. Нижнее звено со­словных судов — уездный суд, городовой магистрат, нижняя распра­ва — замкнулось непосредственно на губернские судебные палаты.

Тем не менее, судебная система оставалась сложной и громозд­кой, зараженной волокитой и взяточничеством.

Низкий образовательный уровень чиновничества характеризовал не только судебные органы, но и весь государственный аппарат. В 1809 г. по инициативе М. М. Сперанского было выдвинуто требова­ние наличия определенного образования для продвижения по служ­бе. При Александре I была развернута сеть учебных заведений, в том числе и университетов. Однако больших результатов это мероприя­тие не дало, даже к концу периода.

Если в системе государственного механизма не произошло прин­ципиальных изменений, то продолжалось его разбухание, количест­венный рост чиновничества, бюрократии. Это разбухание, а также активная внешняя политика требовали громадных денег. Государст­во искало их старым испытанным способом — повышением налогов. В 1810 — 1812 гг. они были увеличены в два с лишним раза.

Не претерпела принципиальных изменений и организация воору­женных сил. Правда, многочисленные войны первой половины XIX в. заставили увеличить состав армии. В то же время был несколь­ко сокращен срок службы в войсках. Наиболее заметным событием в истории вооруженных сил этого периода было создание военных по­селений. Громадные расходы на армию побудили к попытке поста­вить армию на самообеспечение. В 1808 — 1809 гг. по инициативе А. А. Аракчеева в нескольких губерниях государственные крестьяне стали переводиться на режим военных поселенцев. С особым разма­хом эта работа развернулась с 1815 г. Треть армии стала жить в воен­ных поселениях.

Были построены специальные поселки с хорошими каменными домами и хозяйственными помещениями. Солдаты жили с семьями, занимаясь привычным крестьянским трудом. Но сверх того они долж­ны были нести военную службу, т. е. заниматься строевой и всякой иной боевой подготовкой.

Идея военных поселений себя не оправдала. Сэкономить на со­держании армии не удалось, когда же попытались такую экономию провести- за счет уменьшения ассигнований на военных поселенцев, это привело к волнениям. Восстания военных поселенцев вызывались и злоупотреблениями начальников, притеснениями со стороны коман­диров. Военные поселения не оправдали себя не только экономичес­ки, но и политически: надежда создать из военных поселенцев осо­бую касту — опору самодержавия не сбылась.

Военные поселения в конце концов трансформировались как бы в подсобные хозяйства. Работая в них, солдаты, освобожденные от строя, обеспечивали производимой продукцией определенные воин­ские части. В конце данного периода, в свете надвигающихся реформ, эти поселения были вообще упразднены.

Таким образом, политическая надстройка России в дореформен­ный период оставалась феодальной, приспособленной к защите ус­тоев феодального общества, охраняющей и отстаивающей интересы господствующего класса феодалов от всякой угрозы его существова­нию и господству. Вместе с тем на государственном механизме не могли не отразиться те серьезные изменения, которые происходили в базисе, — неуклонное развитие капиталистического уклада. Сопро­тивляясь действию новых сил, самодержавие не могло не идти на не­которые, хотя и не очень значительные, уступки. Так, в 1802 г. было учреждено Министерство коммерции, в 1819 г. — Государственный коммерческий банк, в 1828 — 1829 гг.— Мануфактурный и Коммер­ческий советы при Министерстве финансов.

Некоторые отечественные авторы полагают, что уже в данный период феодальное государство в России сделало известный шаг по пути превращения в буржуазную монархию.* С этим можно согла­ситься с той лишь оговоркой, что это скорее не шаг, а шажок. Но совершенно бесспорно, что в середине XIX в. феодальная государ­ственность в России вступила в полосу сильнейшего кризиса. Нужны были перемены. И эти перемены вскоре были произведены буржуаз­ными реформами 60—70-х годов.

* См.: Ерошкин Н.П. Указ. соч. С. 33, 37; и др.