§ 3. Политический строй

Форма государственного единства. Период становления и упроче­ния абсолютизма знаменуется дальнейшим расширением территории Российского государства. Это расширение идет преимущественно за счет западных земель. В начале периода в состав Российского госу­дарства входит Левобережная Украина, а в XVIII в. — и Правобереж­ная. Результатом активной внешней политики Петра I явилось присо­единение Прибалтики. В XVIII в. присоединяются также Белоруссия и Крым. Кроме того, начинается процесс вхождения Казахстана в со­став Российской империи.

Большая часть этих районов входит в состав Российского госу­дарства на основе добровольности. Долго добивалась объединения с Россией Украина, просили подданства у русского царя казахи. В кон­це XVIII в. грузинский царь также принял подданство России, одна­ко, реальных последствий эта акция в данный период не имела, по­скольку Россия не смогла защитить Грузию от персидского нашествия.

Включение новых земель в состав Российского государства при­водило к усложнению формы государственного единства. На протя­жении более чем столетия Украина имела определенное самоуправле­ние в составе России. Особый статус имела Прибалтика. По традиционной феодальной схеме строились отношения с Казахстаном, принявшим вассальную зависимость от русского царя. Вассалом Рос­сии признала себя и Грузия.

Однако другая часть присоединенных земель подвергалась про­стой инкорпорации, т. е. включению в состав государства наравне с коренными русскими землями. Украина при Екатерине II также была инкорпорирована, разделена на губернии, как и великорусские земли.

Важным явлением в развитии формы государственного единства стало коренное преобразование административно-территориального устройства России, произведенное в XVIII в. На смену прежнему кон­гломерату разного рода земель, имеющих различные размеры, наиме­нования, статус, пришла стройная и единая система административ­но-территориального деления, созданная по определенным принци­пам, не лишенным известной научности и носящим в определенной мере буржуазный характер. До некоторой степени Россия даже обо­гнала развитые европейские державы, как, например, Францию, где новое административное деление было введено лишь после буржуаз­ной революции.

Первый этап преобразования административно-территориально­го устройства приходится на время правления Петра I. Великий ре­форматор ввел трехзвенное административное деление по схеме: гу­берния — провинция — уезд. Первоначально было создано восемь громадных губерний. Их границы даже не определялись, а в губер­нию включались города с прилежащими землями, тяготеющие к гу­бернскому центру, связанные с ним дорогами. Постепенно количест­во губерний росло как за счет присоединения к России новых земель, так и за счет разукрупнения чрезмерно больших губерний. В резуль­тате к моменту проведения новой губернской реформы Екатери­ной II к 1775 г. в империи насчитывалось уже 23 губернии, а к концу века их число достигло полусотни. Рост числа губерний, а следовательно, уменьшение их территорий привели к упразднению в принципе про­винций, созданных в начале века, ставших излишним промежуточным звеном. Правда, в некоторых губерниях провинции сохранились.

Екатерина положила в основу построения административно-тер­риториальной системы количество населения, примерно одинаковое для каждого звена (300 — 400 тыс. душ для губернии и 10 — 30 тыс. душ для уезда). Экономические связи, а тем более национальный со­став во внимание не принимались. Новое деление обеспечивало до­стижение двух главных целей: удобство сбора налогов и подавление народных восстаний, т. е. фискальный и полицейский интерес. Эта система оказалась исторически прочной, она просуществовала в прин­ципе до Октябрьской революции и даже некоторое время после нее.

Государственный механизм. Переход к абсолютизму, как уже от­мечалось, означал прежде всего отмирание сословно-представительных органов. Отмирает наиболее характерный орган сословно-представительной монархии — земские соборы. В 1651 и 1653 гг. земские соборы созываются в последний раз в полном составе. После этого они вырождаются в совещания царей с представителями сословий по тем или иным вопросам. Так, в правление Алексея Михайловича и Федора Алексеевича собираются несколько раз совещания с посад­скими и служилыми людьми, которые решают вопросы, относящиеся только к данному сословию. Например, в 1682 г. на одном из таких совещаний было отменено местничество. После смерти Федора дваж­ды собирались фиктивные соборы для избрания ему преемника. Эти соборы были лишь сборищем сторонников избрания на престол Пет­ра или Ивана. Как известно, в первый раз царем был провозглашен Петр, а во второй раз — оба мальчика.

Прекратил свое существование и второй орган, ограничивавший власть царя, — Боярская дума. Падение значения Боярской думы так­же происходило постепенно и прежде всего отразилось на численном росте Думы. Если при Иване Грозном в Думе сидел 21 человек, то при Алексее Михайловиче — уже 59, а при Федоре Алексеевиче — 167. В силу этого если раньше Дума могла собираться каждый день и весьма оперативно, то теперь это сделать было затруднительно. Дума стала собираться лишь по торжественным, парадным случаям. Действитель­ные функции Думы стали осуществляться лишь ее частью, так назы­ваемой комнатой, включавшей в себя весьма узкий круг лиц, наибо­лее приближенных к царю. При Федоре Алексеевиче Дума вовсе утра­тила значение политического органа. А Петр I в самом начале своей реформаторской деятельности окончательно ее упразднил.

Но переход к абсолютизму не сводился лишь к освобождению царя от каких-то сдерживавших его сил. Переход к абсолютизму, его рас­цвет означали и перестройку всего государственного аппарата. Эти позитивные мероприятия по реконструкции феодального государст­ва, по приспособлению его к новым условиям классовой борьбы были проведены уже в XVIII в., в особенности в правление Петра I и Екате­рины II. Все эти мероприятия были направлены на укрепление фео­дального государства как машины в руках господствующего класса для подавления сопротивления эксплуатируемых, для удержания в узде крепостного крестьянства.

Усиление власти монарха, свойственное абсолютизму, выразилось и в некоторых внешних атрибутах, важнейшим из которых явилось провозглашение царя императором. В ознаменование победы в Се­верной войне Сенат поднес это звание Петру I. Оно со временем было признано зарубежными державами и перешло к его преемникам.

Однако абсолютный монарх, сосредоточивший в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть, не мог, разу­меется, выполнять все государственные функции единолично. Ему понадобилась целая система новых центральных и местных органов.

При Петре I был учрежден Сенат, который выполнял функции высшего законосовещательного, административного и судебного ор­гана, порой заменяющего и особу императора. Однако при Екатери­не I положение Сената существенно меняется. В феврале 1726 г. был создан Верховный тайный совет, оттеснивший Сенат. Если при Петре он подчинялся непосредственно императору, то теперь между Сенатом и императрицей вставал Верховный тайный совет. Сенат оказал­ся в подчиненном положении.

Принижение значения Сената было предрешено уже в указе о со­здании Верховного тайного совета. Особо важные дела указ предпи­сывал из Сената передавать не императрице, а в Совет. Из его подчи­нения выводились Военная и Морская коллегии. Было решено впредь именовать его не Правительствующим, а Высоким. Соответственно менялся и состав Сената. Его члены — приближенные императрицы, представители новой петровской знати, вошедшие в Верховный тай­ный совет, выходили из состава Сената и заменялись менее значитель­ными лицами.

12 февраля 1726 г. Сенату был оглашен указ, присланный из Вер­ховного тайного совета, в котором говорилось, что Сенат должен пи­сать в Совет доношения, а Совет будет присылать Сенату указы. По­скольку указ не был подписан императрицей, сенаторы посмели возражать против такого порядка. Но на другой день императрица подтвердила указ Верховного тайного совета. В документе были ус­тановлены новые ограничения прав Сената.

Итогом, закрепившим новое положение Сената, явился указ 7 мар­та 1726 г. «О должности Сената».* Этот указ был первой исторической ступенью, изменившей значение Сената. Далее будут еще моменты его взлета и падения, но общая тенденция к превращению Сената в орган второстепенный сохранится на все будущее время.

* При создании указа 7 марта 1726 г. использовался одноименный указ 1722 г. Законодатель внес изменения лишь в формулировки.

Сенат, изменивший свой правовой статус, оказался тем не менее органом долговечным, а вот Верховный тайный совет просущество­вал недолго. Он был упразднен уже в 1730 г. Анной Иоанновной, не захотевшей мириться с претензиями «верховников» на ограничение власти монарха. Однако императоры не могли обходиться без каких-то совещательных органов при своей особе, и такие органы под раз­ными названиями неоднократно создаются на всем протяжении XVIII в.

При Петре I были существенно преобразованы органы центрального управления. На смену сложной и запу­танной системе приказов пришла новая четкая система коллегий. По существу, они стали первыми органами отраслевого управления. Каж­дая из коллегий должна была ведать четко определенной отраслью управления: иностранными делами, морскими делами, государствен­ными доходами и т. д. Приказной неразберихе пришел конец.

Вместе с органами центрального управления претерпела измене­ния и система местного управления. Изменив административно-территориальное деление, Петр I поставил во главе но­вых административных единиц и новых должностных лиц. Во главе губерний были поставлены губернаторы. Они обладали весьма ши­роким кругом прав и подчинялись непосредственно Сенату и колле­гиям. При губернаторе состояла ландратская коллегия в качестве со­вещательного органа. В губерниях и провинциях было учреждено большое количество различных должностных лиц, ведавших отдельными вопросами управления.

После смерти Петра I система органов управления, слишком слож­ная и дорогостоящая, была в большой степени упразднена. Новую и крупную реформу местного управления провела Екатерина II. Вмес­то ландратских коллегий при губернаторе было учреждено губернс­кое правление, также в качестве совещательного органа. Была учреж­дена должность вице-губернатора, который был помощником губернатора и возглавлял вместе с тем Казенную палату — орган мес­тного финансового управления. В губерниях и уездах был создан ряд вспомогательных органов. Новая система должна была быть доста­точно гибкой и подвижной для организации немедленного подавле­ния всяческих крестьянских волнений.

При Екатерине II деятельность местных органов управления по­пала под влияние дворянского самоуправления. Органами этого са­моуправления являлись губернские и уездные дворянские собрания. В их состав входили дворяне, отвечавшие определенному возрастному и имущественному цензу. Собрания избирали губернских и уездных предводителей дворянства, которые имели громадное влияние в своей губернии или уезде. Дворянское самоуправление было одним из тех органов, которые возглавляли механизм диктатуры дворянства на местах. Таким образом, дворянство не ограничивалось тем, что его интересы защищались феодальным государством сверху, из центра. Оно старалось непосредственно у себя дома лишний раз укрепить свое положение.

В XVIII в. было создано и городское самоуправле­ние. Впервые городские органы возникли при Петре I, а затем были реформированы Екатериной II. В 1785 г. Екатерина издала Грамоту на права и выгоды городам Российской империи,* которая предусматри­вала, в частности, и конструкцию органов городского самоуправле­ния. Такими органами явились Общая и Шестигласная городские думы. Общая дума собиралась по мере необходимости. Шестигласная вела все текущие городские дела. Оба этих органа были выборными.

* Российское законодательство Х — XX веков. Т. 5. М., 1987. С. 68.

В этот период создаются специальные органы полицей­ского управления. По указу 1718 г. в Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера. Отдельными улицами ведали старосты. Каждый десяток дворов находился в ведении десят­ского. Позднее полицейские органы были созданы и в других горо­дах.

Екатерина II, напуганная массовым революционным движением, усовершенствовала эту систему. Полицейские функции в столице были возложены на обер-полицмейстеров, в прочих городах — на городни­чих. В городах, где стояли военные гарнизоны, полицейские функции осуществлялись комендантами гарнизонов.

В 1782 г. создается новый полицейский орган — Управа благочи­ния. Она учреждалась в каждом городе и была коллегиальным орга­ном. Во главе Управы стоял обер-полицмейстер или городничий. Го­рода в полицейском отношении стали делиться на части во главе с частными приставами. Части делились на кварталы во главе с квар­тальными надзирателями.

Новые условия экономики, обострение классовой борьбы требо­вали и соответствующего приспособления судебных орга­нов. В их устройстве происходят важные изменения. Однако они, ес­тественно, не затрагивают сословно-классового содержания россий­ского суда. Суд остается феодальным, приспособленным к защите интересов класса феодалов как господствующего класса. Прежде все­го необходимо отметить, что в этот период зарождается и развивается отделение суда от администрации. Первые попытки в этом направле­нии сделал Петр I. Он учредил специальные судебные органы, отде­ленные в какой-то мере от администрации.

Реформировал он полностью и духовный суд. В качестве первой инстанции духовного суда были учреждены духовных дел управите­ли. Второй инстанцией являлся архиерей епархии. Для выполнения судебных функций при нем было создано специальное учреждение — консистория. Высшей инстанцией для церковного суда являлся Синод.

Хотя Петр и попытался отделить суд от администрации, однако последовательно это у него не получилось. Создав органы, которые специально занимались судебными делами, Петр сохранил все же не­которые судебные функции за административными органами. Напри­мер, суд по земельным делам принадлежал Вотчинной коллегии, пре­ступления против финансовых прав государства рассматривала Ка­мер-коллегия. Учрежденные Петром надворные и нижние суды дей­ствовали под надзором губернаторов и воевод, т. е. подчинялись ад­министрации. В конце царствования Петра I и после его смерти эта система стала свертываться. Функции общегражданских судов были переданы губернаторам и воеводам.

Екатерина II более последовательно провела отделение суда от администрации. Вместе с тем учрежденные ею судебные органы были устроены по подчеркнуто сословному принципу: отдельные суды для дворян, отдельные для горожан, отдельные для государственных крестьян. Что же касается помещичьих крестьян, то они подлежали вотчинной юрисдикции, как закупы во времена Русской Правды.

Каждый из учрежденных Екатериной сословных судов имел две ступени. Для дворян был учрежден уездный суд как суд первой ин­станции и верхний земский суд — второй ступени, он был один на всю губернию. Для мещан соответственно городской и губернский магист­раты. Для свободных крестьян — нижняя расправа в уезде и верх­няя — в губернии. Одно название этих органов говорит само за себя. Кроме этих судов Екатерина II учредила еще в каждой губернии по одному совестному суду. Это название было дано им потому, что в своих решениях они могли руководствоваться не только законом, но и правосознанием, совестью, естественной справедливостью. Само собой разумеется, что в компетенцию этих судов входили лишь ма­лозначительные уголовные и гражданские дела.

Высшей инстанцией для всех судебных органов губернии Екате­рина сделала две палаты — гражданского и уголовного суда. А выс­шим судебным органом империи стал Сенат.

С созданием управ благочиния следствие по всем уголовным де­лам было передано этим управам.

В данный период развиваются и специальные органы борьбы с политическими преступлениями. Наиболее известен из них петров­ский Преображенский приказ. Позднее его функции выполняла Тай­ная канцелярия.

При Петре I была учреждена и прокуратура. Он учредил должность генерал-прокурора при Сенате и прокуроров при коллегиях и надвор­ных судах. Но только при Екатерине II мы видим стройную систему прокурорских органов, призванных неустанно стоять на защите инте­ресов феодального государства. В губерниях были созданы должнос­ти прокуроров при всех сословных губернских судах и при губернском правлении. Прокурор губернского правления считался губерн­ским прокурором, старшим над прокурорами сословных судов. Сам он находился в двойном подчинении — губернатору и генерал-проку­рору империи.

В надзоре над судами прокурорам помогали стряпчие уголовных дел. В уездах прокурорский надзор осуществлял уездный стряпчий.

Громадные размеры крестьянских волнений в XVIII в. требовали значительной вооруженной силы для их подавления. Вместе с тем ак­тивная внешняя политика российских императоров также заставляла укреплять вооруженные силы. В этих целях проводятся реформы военного устройства государства. Основной чертой во­енной реформы, проведенной Петром I, явилось создание регулярной армии. Постоянные войска существовали и до Петра. Они выступали в форме стрелецких полков и наемников. Однако эти войска были да­леки от совершенства. Стрельцы больше думали о своих лавках, а на­емники — о жалованье. Одной из причин поражения Петра I под Нарвой явилась измена немецких наемников, руководимых фон Круцем.* Большое место в системе вооруженных сил занимали дворянские пол­ки и дворянское ополчение. Петр I впервые ввел новый принцип фор­мирования войск — рекрутский набор. В Западной Европе этот прин­цип был введен лишь сто лет спустя. Солдаты полностью отрывались от мирной жизни и должны были быть целиком отданы военной служ­бе. Армия была четко разделена на полки, батальоны, роты.

* См.: Молчанов Н.Н. Указ. соч. С. 5, 14.

Внешняя функция государства осуществлялась не только воору­женным путем. При Петре I существенно совершенствуется орга­низация внешних сношений. Впервые Россия учреж­дает постоянные дипломатические представительства в европейских государствах, притом не только сопредельных. Впервые также рус­ский царь лично подписывает международные договоры.*

* См.: Павленко Н. И. Птенцы гнезда петрова. М., 1984. С. 23.

Развитие государственного аппарата при абсолютизме, многочис­ленные войны требовали громадных средств. В силу этого способы выжимания денег из населения совершенствуются. Важным момен­том явилась замена подворного налога подушным. В результате этой реформы налоговый пресс на крестьянство усилился.

Церковь и государство. Учреждение в России в конце XVI в. пат­риархии означало существенное укрепление авторитета русской пра­вославной церкви во внешнем мире. Однако внутри страны церковь все более подчиняется государству. В XVIII в. церковь продолжает обладать громадными богатствами, в том числе землями и крестьяна­ми, но государство принимает меры к ограничению роста церковного землевладения. Делаются попытки ограничить церковь в ее судебных правах, что имело и политическое, и экономическое значение. Попыт­ки патриарха Никона поставить вопрос о равенстве церковной власти со светской и даже о приоритете церкви над государством привели к его низвержению. Цари и до этого ставили на патриарший престол нужных им лиц, хозяйничали на церковных соборах и т. д.

С именем Никона связано и такое важное событие в русской пра­вославной церкви, как ее раскол. Деятельность патриарха Никона по реформе церкви соответствовала интересам государства. Переписка церковных книг в соответствии с греческими канонами означала цен­трализацию культовой сферы, введение единства и единообразия в по­рядок богослужения и вообще в церковный порядок. До этого в раз­ных русских землях накопились свои местные искажения церковных книг и порядков, которые сохранялись как пережиток феодальной раз­дробленности. Инициаторами раскола явились рядовые священники, в большой массе полуграмотные, которым переучиваться по исправ­ленным книгам было просто не по силам. Но к расколу примкнули и самые разнородные силы: древние боярские роды, теснимые дворян­ством, посадское население, положение которого ухудшалось преиму­щественно по причине конкуренции иностранных купцов, а главное, крестьянство, закрепощение которого завершилось и положение ко­торого продолжало ухудшаться. Именно участие в расколе широких народных масс сделало его серьезной и опасной силой, с которой го­сударству пришлось активно бороться.

Подчинение церкви государству усилилось в XVIII в. Петр I, вос­пользовавшись смертью патриарха Адриана, решил вообще не изби­рать нового патриарха, а учредил лишь должность местоблюстителя патриаршего престола, назначив на этот пост верного ему челове­ка — молодого рязанского епископа Стефана Яворского. Вслед за тем был вновь учрежден Монастырский приказ, созданный, а затем уп­раздненный еще Алексеем Михайловичем. Но теперь Монастырский приказ получил более широкие полномочия. Он стал управлять всем хозяйством русской православной церкви, причем часть доходов от громадных церковных имуществ шла на содержание церкви, а осталь­ное — на государственные нужды. Больше того, церковь была обло­жена разного рода государственными повинностями и податями.

При Петре I была создана и духовная коллегия, названная затем Синодом и подчиненная Сенату. Она стала государственным органом управления церковью. При преемниках Петра Великого статус и эко­номическое положение церкви неоднократно менялись в ту и другую сторону, но при Екатерине II церковь была полностью поставлена под контроль государства, стала по существу государственным органом, а ее имущество было отобрано в пользу казны. Все церковные иерар­хи были посажены на государственное жалованье, которое платилось из доходов от бывших церковных имуществ. На это тратилась при­мерно треть доходов, а больше половины их просто шло в казну. Для заведования церковными землями и крестьянами была создана Кол­легия экономии, а такие крестьяне стали именоваться экономически­ми. Екатерина II и Павел I не стеснялись раздавать часть бывших цер­ковных земель своим приближенным.

В конце XVIII в. одновременно с губернской реформой был пере­смотрен состав епархий, при этом территория епархии стала совпа­дать с губернской.*

* См.: Никольский Н.М. История русской церкви. М., 1985. С. 207.

В эпоху абсолютизма церковь сделала следующий шаг и в призна­нии богопомазанности монархов. Теперь царь признавался наместни­ком бога на земле и главой православной церкви.