Местные учреждения

Создание централизованного государства потребовало и реформ управления. Власть на местах издавна принадлежала наместникам (в уездах) и волостелям (в их подразделениях — волостях и станах), которые получали эти территории в «кормление». Кормления были не столько системой администрации и суда, сколько системой вознаграждения феодалов за службу: должности наместников и волостелей они получали в качестве вознаграждения за участие в военных действиях. Именно поэтому система кормлений не была эффективной: наместники и волостели знали, что они уже «отработали» свои доходы на ратном поле, а потому небрежно относились к своим судебно-административным обязанностям, часто передоверяли их своим «холопам», заботясь лишь о получении положенного «корма» и судебных пошлин.

При Иване III были сделаны первые попытки ограничения власти кормленщиков и подчинения их деятельности контролю. При нем стали выдавать областям особые «уставные грамоты», точно определявшие размеры повинностей с населения в пользу кормленщиков и фиксированные судебные пошлины. Сохранилась одна из таких грамот - Белозерская уставная грамота 1488 г., данная Иваном III населению Белозерского княжества вскоре после его присоединения к Русскому государству. В ней были установлены строго фиксированные размеры поборов наместника и его людей с населения. Был также определен штат наместника: два тиуна (помощника) и десять доводчиков (агенты полицейского назначения). Доводчикам запрещалось самим собирать с населения поборы. Этим занимались выборные от населения — сотские, которые сами передавали поборы людям наместника в городе. С конца XV - начала XVI вв. подобные грамоты выдавались наместникам и волостелям и в других областях. Сроки кормлений сокращались до 1—3 лет.

Другое важное новшество, вводимое Белозерской уставной грамотой, касалось судебной сферы. Отныне в суде кормленщиков обязательно должны были участвовать выборные представители населения в лице сотских и других «добрых» и «лучших» людей. Они должны были гарантировать правильность судопроизводства и ограничивать произвол наместников и тиунов. Этот порядок был узаконен Судебником 1497 г. В случае злоупотреблений («обиды») со стороны наместника и его людей горожане и сельские жители получали право на иск.

Со второй половины XV в. появились особые должностные лица - городовые приказчики, что было вызвано оборонными нуждами государства. Основной сферой деятельности городовых приказчиков было строительство и укрепление городов, мостов, дорог (ямское дело) производство и хранение боеприпасов и оружия, сбор народного ополчения и т.д. Со второй четверти XVI в. их функции значительно расширились. Они осуществляли надзор за великокняжеским земельным фондом в городах и уездах, описанием земель, сбором косвенных налогов. Они имели право сажать в тюрьму неплательщиков государственных налогов и нередко участвовали в работе наместничьего суда. Городовые приказчики назначались великим князем из поместного служилого дворянства и не зависели ни от наместников, ни от Боярской думы. Они подчинялись великому князю по ведомству казначея. С образованием Разрядного приказа они, по-видимому, попали в его ведение.

Институт городовых приказчиков был первым дворянским органом местного управления. Постепенное расширение сферы их деятельности означало оттеснение наместников и волостелей от местного управления.

Еще в малолетство Ивана IV была начата так называемая губная реформа («губа» — уголовно-полицейский округ). Первые губные уставные грамоты для отдельных уездов появились в 1589 г., а после 1555 г. губное устройство распространилось по России. Эта важная реформа в области суда была вызвана жалобами на недостаточно энергичную борьбу с разбоями со стороны кормленщиков.

Губной староста выбирался жителями уезда: служилыми землевладельцами (бояре, дети боярские, дворяне), духовными лицами, «черными» (лично свободными и платившими подати) и дворцовыми крестьянами в лице их сотских. Губной староста выбирался из местных дворян и детей боярских. В помощь ему из крестьянской и посадской верхушки выбирались несколько «целовальников» («целовать крест» — присягать). Губной староста должен был ловить разбойников, производить следствие и казнить виновных. У него была своя канцелярия - губная изба. Делопроизводство вел губной дьяк. «Губная реформа» стала первым шагом государственной власти по пути признания органов местного самоуправления и «встраивания» их в систему управления. Наместник уже не вмешивался в разбойные дела и только получал полагавшиеся ему судебные пошлины. Так был сделан первый шаг к замене суда кормленщиков судом государственным.

В 1550 г. был издан новый «Царский судебник», где были четко определены права и обязанности наместников права и волостей, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления на суде. Ряд статей посвящался ответственности наместников и контролю над их судом со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников.

С середины 1550-х гг. начались реформы в области военного дела. Для реорганизации армии правительству нужны были деньги. Между тем при слабом развитии товарно-денежных отношений хронический дефицит денег был характерен и для государевой казны. В этих условиях дополнительные ресурсы рассчитывали получить благодаря проводившейся одновременно реформе местного управления.

В 1555 г. институт кормленщиков был упразднен, и деньги, которые прежде шли кормленщикам, отныне взимало государство в качестве налога - «кормленого окупа». Вместе с тем централизация только начиналась, и в распоряжении государства не было еще ни кадров администраторов, ни денег, чтобы платить жалование за гражданскую службу. Поэтому отправление власти на местах было возложено на выборных представителей населения.

Первые опыты такого рода для отдельных волостей и уездов начались в 1551-1552 гг., повсеместно земская реформа была проведена в 1555-1556 гг. С этого времени в уездах и волостях, где отсутствовало помещичье землевладение, черные крестьяне и крестьяне дворцовых земель, а также посадские люди в городах должны были выбирать из своей среды земские власти. Это были «старосты», или по-другому «излюбленные головы». При них состояли выборные целовальники (или «лучшие люди»), которые были земскими судьями, а также выборный земский дьяк, который вел делопроизводство. Все эти лица избирались на неопределенный срок, и население могло их «переменить». Позднее и для них были введены ежегодные выборы.

На земские власти возлагались раскладка и сбор податей с ответственностью за их недобор. Они же распоряжались исполнением натуральных повинностей. Доходы бывших кормленщиков, теперь четко фиксированные для каждой области, под названием «кормленого окупа», передавались земскими властями непосредственно в царскую казну через «кормленых дьяков» и «чети».

В ведении земских судей находилось только «черное» (т.е. подлежащее обложению) население⁵. Служилые землевладельцы с 1549 г. судились в московских приказах, а крестьяне, жившие в феодальных владениях, подлежали суду владельцев земли. Земские суды разбирали лишь гражданские и мелкие уголовные дела. Разбойные дела оставались в ведении губных старост и Разбойного приказа.

В центральных уездах с развитым землевладением, где население было уже несвободным, земские органы нередко отсутствовали, и управление осуществлялось городовыми приказчиками и губными старостами, выполнявшими административно-полицейские и финансовые функции.

Кроме этих местных органов управления существовали и другие. Сбор косвенных налогов осуществляли таможенные и кабацкие выборные головы и целовальники, ратными людьми заведовали ратные избы, а в некоторых городах — стрелецкие и казачьи избы.

В начале 1560-х гг. реформы были прерваны. В истории создания централизованного государства наступил новый этап — политика опричного террора.