6.2. Изменения в конституционном праве

Изменения в конституционном праве отражали стремление создать правовую основу для решения наиболее актуальных задач политического реформирования.

Создание правовой основы развития плюралистической демократии представлялось активным реформаторским политическим силам наиболее важной задачей в преодолении проблем и недостатков предшествующего исторического периода.

В 1988-1989 гг. в политических дискуссиях сторонниками демократического обновления стало всё более ясно и категорично выдвигаться требование отмены тех статей Конституции СССР, которые закрепляли монопольное положение КПСС.

КПСС стремилась сохранить лидерство в политическом процессе и не допустить стихийного и крайне радикального развития событий. В то же время, партия не могла игнорировать нараставшее общественное недовольство сохранением в Конституции СССР положений о монопольном положении КПСС. В марте 1990 г. по инициативе Пленума ЦК КПСС внеочередной III Съезд народных депутатов СССР принял решение изъять из Конституции СССР статью 6, в которой говорилось, что КПСС является «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы», и кардинально отредактировать статью 7. Решившись на это, партия полагала, что сумеет сохранить лидирующие позиции в политической жизни, опираясь на реальный административный ресурс партийно-государственных органов.

Но отменой 6 статьи Конституции создавались правовые основы политического плюрализма.

Преодоление монополии КПСС в политической жизни было по-своему драматичным процессом. В августе-сентябре 1991 г. вопрос о политическом плюрализме встал уже в другой плоскости. В соответствии с Указом Президента РСФСР Б.Н. Ельцина 23 августа 1991 г. деятельность Коммунистической партии на территории РСФСР была приостановлена. В данном случае это был пример того, как в новых условиях произошло отступление от заявленных принципов политического плюрализма. Но теперь это рассматривалось уже как мера политической борьбы против Коммунистической партии.

Пойдя навстречу решительным требования демократических политических и общественных сил, прежде всего российских, 24 августа М.С. Горбачев сложил с себя полномочия Гене­рального секретаря ЦК КПСС и фактически заявил о самороспу­ске КПСС. Были закрыты партийные комитеты всех уровней, пе­чатные органы КПСС и РКП, конфискована принадлежавшая им собственность, находившаяся в РСФСР.

Позже, 6 ноября 1991 г., вышел Указ Президента РСФСР Ельцина «О деятельности КПСС в РСФСР», в соответствии с которым функционирование компар­тии на территории РСФСР запрещалось.

Впоследствии, под давле­нием общественности, деятельность Российской Компартии была разрешена, и уже на основе новой Конституции РФ и Коммунистическая партия включилась в политическую жизнь страны.

Важным аспектом процесса становления и развития плюралистической демократии было развитие системы политических и неполитических общественных организаций. На этапе «перестройки» были заложены правовые основы деятельности общественных объединений и партий. Закон от 9 октября 1990 г. «Об общественных объединениях» относил к общественным объединениям политические партии, массовые движения, профсоюзы, женские, ветеранские организации, организации инвалидов, молодежные и детские, научные, технические, культурно-просветительские, физкультурно-спортивные и иные добровольные общества, творческие союзы, землячества, фонды, ассоциации и другие объединения граждан. Все они, не преследуя противоправных целей, могли свободно заниматься разнообразной общественной и общественно-политической деятельностью, получили права юридического лица.

Изменение избирательного законодательства также рассматривалось на этапе «перестройки» как мера по обеспечению демократизма.

В декабре 1988 г. в период подготовки к выборам на первый съезд народных депутатов СССР Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР» были внесены существенные изменения в избирательное право:

- выдвижение и выборы депутатов стали проводиться на альтернативной основе.

- кандидаты в депутаты могли теперь выдвигаться не только по производственному принципу (от трудовых коллективов), их могли выдвигать также общественные объединения, граждане по месту жительства; стало возможным также самовыдвижение

В Законе говорилось: «Число кандидатов в народные депутаты не ограничивается. Каждый участник предвыборного собрания может предлагать для обсуждения любые кандидатуры, в том числе и свою.» (ст.100)

- были созданы правовые условия для реальной конкуренции депутатов в процессе предвыборной кампании, для свободной агитации кандидатов в депутаты за свои программы

Ст. 101 Закона гласила: « Гражданам СССР, трудовым коллективам и общественным организациям гарантируется возможность свободного и всестороннего обсуждения политических, деловых и личных качеств кандидатов в народные депутаты, а также право агитации за или против кандидата на собраниях, в печати, по телевидению, радио».

- Выборы проводились по одномандатным или многомандатным избирательным округам.

Ст. 95. Закона говорила: «С целью обеспечения представительства общественных организаций по нормам, установленным Законами Союза ССР, союзных и автономных республик, одна треть народных депутатов СССР, народных депутатов союзных и автономных республик избирается от общественных организаций, - Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, кооперативных организаций, Всесоюзного Ленинского коммунистического союза молодежи, объединений женщин, ветеранов войны и труда, научных работников, творческих союзов и других организаций, созданных в установленном законом порядке и имеющих общесоюзные или республиканские органы.»

Обновление законодательства было связано с развитием не только представительной, но и прямой демократии. Впервые после Конституции 1977 г., в которой (ст.5) предусматривалась возможность проведения всенародного референдума для решения наиболее важных вопросов государственной политики, был разработан механизм его проведения.

Закон от 27 декабря 1990 г. определял

- принципы проведения референдума (свобода и добровольность участия в референдуме, тайное голосование, гласность подсчета голосов, участие общественности и др.),

- круг вопросов, по которым мог проводиться референдум (принятие, изменение либо отмена закона СССР; принятие решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов; выявление общественного мнения по наиболее важным вопросам)

- вопросы назначения, подготовки, организации, проведения и подведения итогов референдума

- действия по итогам референдума.

Укрепление прав и свобод граждан было одним из доминирующих направлений правовой политики.

Важное значение для укрепления прав и свобод граждан имело восстановление исторической справедливости по отношению к гражданам и целым народам, незаконно репрессированным в период тоталитаризма.

В ноябре 1989 г. была принята Декларация Верховного Совета СССР «О признании незаконными и преступными репрессивных актов против народов, подвергшихся насильственному переселению, и обеспечению их прав». Отмечая, что репрессивные акции прошлого безоговорочно осуждаются, Верховный Совет СССР заявлял, что «гарантирует, что попрание прав человека и норм гуманности на государственном уровне больше никогда не повторится в нашей стране» (см. – Хрестоматия... – С.492). Этой же цели соответствовал Указ Президента СССР от 13 августа 1990 г. «О восстановлении прав всех жертв политических репрессий 1920-1950-х гг.»

Данные правовые акты позволили резко отмежеваться от преступной политики прошлого.

Государство концептуально пересмотрело свои прежние подходы к проблеме прав человека. Важное значение имело то, что в 1989 г. СССР снял свои оговорки к ряду международных договоров в той их части, которая касалась «гуманитарной корзины», т.е. прав человека. Этим СССР признал обязательность положений этих международных договоров для себя и юрисдикцию международного суда в вопросах прав человека.

На этапе «перестройки» установленные советской Конституцией права и свободы граждан стали реальными. По мере ослабления политической цензуры граждане всё более полно пользовались правом свободы слова, митингов и собраний, стала реализовываться свобода печати.

Ослабление, а потом ликвидация политической монополии КПСС привели к тому, что стала возможна реализация прав граждан на участие в политических и иных общественных организациях. Принятие уже упомянутого Закона «Об общественных объединениях» (октябрь 1990 г.) развивало закрепленные в Конституции права граждан на объединение, расширило возможности реализации прав граждан на активное участие в общественной жизни.

Для многонационального и многоконфессионального государства весьма актуальны были вопросы гарантий прав граждан в вопросах национального равноправия и религиозной терпимости.

В апреле 1990 г. был принят Закон СССР «О свободном национальном развитии граждан СССР, проживающих за пределами своих национально-государственных образований или не имеющих их на территории СССР». В преамбуле Закона говорилось:, что данный закон «призван способствовать гармонизации национальных отношений, удовлетворению специфических интересов каждой национальности и национальной группы, утверждению в национальном общении взаимного уважения и социалистического интернационализма» (см. – Хрестоматия... – С.505 – 512).

В октябре 1990 г. был принят Закон "О свободе совести и религиозных организациях». Значение данного закона для СССР, который совсем недавно был «страной государственного атеизма», трудно переоценить.

В преамбуле Закона говорилось: «Настоящий Закон гарантирует права граждан на определение и выражение своего отношения к религии, на соответствующие этому убеждения, на беспрепятственное исповедание религии и исполнение религиозных обрядов, а также социальную справедливость и равенство, защиту прав и интересов граждан независимо от отношения к религии и регулирует отношения, связанные с деятельностью религиозных организаций».

Ст. 3 «Право на свободу совести» содержала следующие положения:

«В соответствии с правом на свободу совести каждый гражданин самостоятельно определяет свое отношение к религии, вправе единолично или совместно с другими исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, выражать и распространять убеждения, связанные с отношением к религии.

Родители или лица, их заменяющие, по взаимному согласию вправе воспитывать своих детей в соответствии со своим собственным отношением к религии.

Не допускается какое-либо принуждение при определении гражданином своего отношения к религии, к исповеданию или к отказу от исповедания религии, к участию или неучастию в богослужениях, религиозных обрядах и церемониях, в обучении религии.

Осуществление свободы исповедовать религию или убеждения подлежит лишь тем ограничениям, которые необходимы для охраны общественной безопасности и порядка, жизни, здоровья и морали, а также прав и свобод других граждан, установлены законом и совместимы с международными обязательствами СССР».

Нужно отметить, что на основе данных законов стала возможна активная деятельность в СССР не только Русской православной церкви и других традиционных для народов СССР конфессий, но и представительств зарубежных религиозных организаций, а также различных сект, в том числе и тех, которые находились под запретом в других государствах вследствие социальной опасности их деятельности или проповедуемых ими взглядов.

Важным аспектом правовой политики было усиление защиты прав граждан. В числе законодательных актов, имевших в этом смысле наибольшее значение был Закон от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права гражданина», который расширил возможность судебной защиты прав граждан. В соответствии с этим законом каждый имел право обжаловать в суде не только действия конкретного должностного лица, но и коллегиальные.

Введенные в действие с 1 декабря 1989 г. «Основы законодательства СССР и союзных республик о судоустройстве» также содействовали укреплению прав граждан, предусмотрев, что граждане могут рассчитывать на помощь адвоката с момента задержания, ареста или предъявления обвинения.

Базовые изменения в конституционном праве были связаны с правовым оформлением основ новой государственности, построенной на принципах разделения властей.

Важнейшее значение имели:

- Закон СССР от 1 декабря 1988 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР»

- Закон СССР от 14 марта 1990 г. «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР» (извлечения из текста данного Закона - см. в разделе 2.2 настоящего пособия)

Данными законами были определены место Съезда народных депутатов в системе органов советского государства, положение Президента СССР как главы государства, статус, порядок формирования и функции других высших органов государства, порядок их взаимодействия.

Формирование правовых основ местного самоуправления также являлось одним из важных направлений реформирования.

9 апреля 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР. Закон определил местное самоуправление как «часть социалистического самоуправления народа». Им были определены основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности. Соответствующие изменения были внесены в Конституцию СССР и в Конституции союзных республик.

6 июля 1991 г. был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». В нем местное самоуправление определялось «как система организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции и законов России, конституций и законов республик в составе России». Были определены структура и организационные основы деятельности местных органов власти и управления, экономическая и финансовая основы местного самоуправления, компетенция и полномочия органов местного самоуправления.

Важным направлением правовой политики были поиски правового пути обновления Союза ССР.

Наиболее важное, концептуальное значение для выработки модели обновления Союза ССР имели следующие нормативно-правовые акты:

- Закон СССР от 3 апреля 1990 г. "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР" (см. текст Закона в разделе 2.2 данного пособия).

- Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», в котором закреплялось понятие о суверенитете союзных республик, определялось положение автономных республик. Данным Законом существенно расширялись права союзных республик. Во внешнеполитической сфере республики получили «право вступать в отношения с иностранными государствами, заключать с ними договоры, обмениваться дипломатическими и консульскими представительствами, осуществлять внешнеэкономические связи и участвовать в деятельности международных организаций» (ст.5).

Произошло перераспределение полномочий между Союзом ССР и союзными республиками. Законом устанавливался круг вопросов, относящихся к исключительному ведению Союза ССР. Это были, как и прежде, вопросы границ СССР и союзных республик, организация и регулирование деятельности органов государственной власти и управления Союза ССР, вопросы бюджета и денежной системы, составление и реализация программ экономического и социального развития страны, развитие транспортной инфраструктуры, внешняя политика и безопасность, установление единой судебной системы и прокурорского надзора (ст.6).

Значительно расширен был круг вопросов совместного ведения Союза и республик.

В Законе указывалось: «В сферах совместного ведения Союза ССР и союзных республик высшим органам государственной власти и управления Союза ССР передается:

1) установление основ правового положения советских граждан и их общественных объединений, защита прав и свобод граждан СССР независимо от места их проживания;

2) установление общих начал правового положения автономных республик, автономных образований, а также национальных административно-территориальных единиц; разграничение полномочий между союзными и автономными республиками, автономными образованиями; определение общих начал местного самоуправления и организации местного хозяйства;

3) установление основ гражданского, земельного, лесного, водного, горного, уголовного, уголовно-исполнительного, финансового, трудового законодательства, законодательства о социальном обеспечении, о народном образовании, о здравоохранении, об охране окружающей среды, об административных правонарушениях, о судоустройстве и судопроизводстве;

4) установление правовых основ, обеспечивающих функционирование общесоюзного рынка и его защиту в интересах всех республик;

5) определение общей финансово-кредитной политики и основ ценообразования;

6) установление общих начал политики в области использования трудовых ресурсов, оплаты и охраны труда;

7) направление, координация и стимулирование развития культуры и образования, научных исследований и научно-технического прогресса;

8) общее руководство охраной общественного порядка и борьбой с преступностью;

9) установление общего порядка взаимоотношений союзных республик с иностранными государствами и международными организациями, общее руководство внешнеэкономической деятельностью;

10) установление правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в СССР;

11) обеспечение соблюдения Конституции СССР на всей территории СССР» (Статья 8).

Анализируя данный текст, ответьте:

1) Какие вопросы, ранее находившиеся в исключительном ведении Союза ССР, должны были теперь решаться только в процессе консультаций союзного центра с республиками?

- Закон СССР от 10 апреля 1990 г. "Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик",

В преамбуле Закона говорилось: «Настоящий Закон определяет основы экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик. Он основывается на принципах федерализма, экономической самостоятельности и взаимной ответственности Союза ССР, союзных и автономных республик. Законом разграничиваются полномочия Союза ССР и республик в экономической сфере, определяются их финансово - экономические отношения, устанавливаются правовые основы их участия в общесоюзном рынке, предусматриваются законодательные и договорные формы регулирования отношений Союза ССР и республик, гарантии прав союзных и автономных республик, автономных областей и округов, местных Советов народных депутатов и самостоятельности предприятий».

- Постановление Съезда народных депутатов СССР от 25 декабря 1990 г. «Об общей концепции нового Союзного Договора и порядке его заключения» (текст см. – Хрестоматия... – С.532-533).

В перечисленных нормативно-правовых актах содержались наиболее важные общие положения, характеризующие устройство обновленного СССР, взаимодействие республик и Союзного центра, положения о распределении предметов ведения и полномочий между центром и республиками.

- Принятие Закона СССР «Об органах государственной власти и управления Союза ССР в переходный период» (см..– Хрестоматия... – С. 556-558) в условиях кризиса советской государственности осенью 1991 г. стало последней попыткой спасти перспективу заключения нового Союзного договора и спасти СССР как единое союзное государство.

Рассматривая сферу конституционного права, следует отметить, что на этапе «перестройки» в республиках СССР – прежде всего в РСФСР - шло энергичное формирование законодательной основы их суверенизации.

Особенно важное конституционное значение имели:

- законодательные акты 1-го съезда народных депутатов РСФСР: Декларация "О государственном суверенитете РСФСР" и «Закон о собственности на территории РСФСР» (см. раздел 2.2 данного пособия),

- Закон РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» (октябрь, 1990 г.), в соответствии с которым признавалось право Верховного Совета РСФСР или Совета Министров РСФСР приостановить действие законов и иных актов высших органов государственной власти СССР, «если они нарушают суверенитет Российской Федерации» (ст.1).

- Закон РСФСР «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» (октябрь 1990 г.), концепция которого исходила из признания права республик, входящих в состав Союза ССР 2на исключительное владение, пользование и распоряжение своим национальным богатством». Фактически Закон определял, что вся общесоюзная собственность есть не что иное как совместная собственность республик, и что РСФСР, как и другие республики, имеет право на часть золотого запаса, алмазного и валютного фондов и другую собственность. Таким образом, был поставлен вопрос о разделе «наследства СССР».

Данные законодательные акты по сути вступили в противоречие с общесоюзным законодательством, и это было примером «войны законов», разрушавшей единое правовое пространство страны.