1. Характеристика и достижения дворянской управленческой мысли. Россия XIX.

Дворянство в пореформенной России оставалось господству­ющим классом, хотя в 60-х годах XIX в. сила крепостников была надломлена: они потерпели, правда, не окончательное, но все же такое решительное поражение, что должны были «уйти со сцены». Дворянство «уходило со сцены» по-разному. Одни из них — реак­ционные дворяне — продолжали отстаивать крепостнические идеи, пытаясь любой ценой сохранить неприкосновенность помещичь­его землевладения, они связывали будущее России с успехами в развитии помещичьей организации хозяйства. Другие — либераль­ное дворянство — отличались от реакционеров несущественно. Осуществляя некоторые уступки крестьянству, выступая за огра­ничение сословных привилегий, за выборность и всесословность ряда важнейших административных органов, дворянские либералы тем не менее требовали сохранения земельной собственности у помещиков, солидаризируясь в этом со своими единомышлен­никами — реакционерами.

Казалось бы, что можно сказать о наличии прогрессивной управленческой мысли у представителей сходившего со сцены класса пореформенной России. Однако следует учесть, что для выражения своих интересов дворянство обладало большими воз­можностями, включая:

• сохранение господствующих политических позиций;

• обладание значительной частью материальной базы в аграр­ном по структуре общественном производстве;

• сохранение в стране высокой доли «служилых» дворян;

• обладание средствами идеологического воздействия на науч­ную общественность (большая часть периодической прессы и издательств, сохранение важнейших постов в научных и на­учно-технических обществах, таких, как «Вольное экономи­ческое общество», многочисленные региональные общества сельских хозяев).

В то же время специфика положения такова, что дворянство, понимая, что может лишиться привычного ему лидерства, изыски­вает все возможности для сохранения его. Все это становится условиями и причинами, которые не могли не быть источниками всякого рода научно-практических поисков и открытий дворян­ской управленческой мысли. Этих открытий было более всего, естественно, в вопросах государственного, местного управления и управления отраслями сельского хозяйства.

Кроме того, дворянство испытывало и внутрисословные про­тиворечия, прежде всего между помещиками и «служилыми» дворянами (обусловленные различиями правового положения, расхождениями во взглядах и интересах между поместным дво­рянством и терявшим связь с землей «служилым») и между теми дворянами, которые оказались втянутыми в предприниматель­скую деятельность. Это только расширяло причины зарождения дворянской управленческой мысли. Интерес к дворянской мысли с точки зрения ИУМ обусловливается и тем, что взгляды и пред­ложения дворянства по поводу организации государственного управления хозяйством, центрального и местного управления очень часто становились официальной доктриной и порождали взгляды и идеи оппонентов.

Естественно, идеологи дворянства видели будущее России в развитом помещичьем хозяйстве, т. е. «главный ответ» на глав­ный вопрос о будущем страны в принципе для них был ясен. Возникали только соответствующие «главному ответу» новые во­просы: о характере аграрной эволюции страны, о собственнике земель, о формах землевладения, о рациональной организации крупного помещичьего и мелкого крестьянского хозяйства. Дво­рянство волновали, конечно, вопросы о характере и путях разви­тия капиталистической промышленности, торговли (внутренней

и внешней), финансовой и кадровой политики, но решались они с позиции и в интересах данного класса. Однако главный вопрос для дворянства заключался в другом: как удержать то широкое дореформенное влияние на судьбы России, которым обладало дворянское сословие; как сохранить первенство в государствен­ном управлении всеми сферами российского общества: внешней и внутренней политикой, экономической, государственной служ­бой, национальными взаимоотношениями, направлениями искус­ства, образованием и т.д. Именно это вынуждало дворянство искать и предлагать, а иногда и навязывать обществу конкретные меры по совершенствованию общественного управления. Это были меры по организации старых и учреждению новых централь­ных органов управления, совершенствованию земского управления, а также большой спектр экономических мер, включающих госу­дарственный кредит и пособия, покровительственные тарифы и высокие цены (на сельхозпродукты), подготовку сельскохозяй­ственных кадров, в том числе управляющих имениями, и т. д.

Содержание и формулировки разрабатываемых дворянством мер менялись в зависимости от политических, социально-эконо­мических и других условий внутри и вне страны, но движущим мотивом по-прежнему оставалась потребность в лидерстве.

Для выражения своих требований дворяне имели больше средств, чем другие сословия. Прежде всего, это сохранившиеся Дворянские собрания, обладавшие большими правами. Они были главной трибуной. Дворянские собрания могли обращаться с хода­тайствами к самому императору, адресуя просьбу непосредственно монарху. В первые годы после реформы 1861 г. дворянство, при­знав (в результате голосования на бурных заседаниях различных Дворянских собраний) невозможным возвращение к старым по­рядкам, все же обратилось с прошением к правительству о пере­смотре «Положения о крестьянах вышедших из крепостной зави­симости» от 19 февраля 1861 г. (далее — «Положения»). Учитывая обстановку в стране и особенно начавшиеся крестьянские волне­ния, ходатайства носили умеренно-либеральный дух. В докладе министра внутренних дел П.А. Валуева они выглядели так:

• провозглашение принципа обязательного выкупа наделов крестьянами с безусловной выплатой помещикам полной выкупной суммы и немедленное разверстание угодий;

• предоставление помещикам безусловного права переводить крестьян с барщины на оброк без их согласия и гарантия пра­вительства правильного поступления оброчных платежей;

• предоставление владельцам барщинных имений права перево­дить своих крестьян на выкуп без предварительного перевода их на оброк;

• законодательное подтверждение неприкосновенности поме­щичьей собственности.

В качестве средств и условий решения этих задач дворянство называло; восстановление государственного кредита и кредитных учреждений, упорядочение найма рабочей силы, ускорение стро­ительства и улучшение деятельности железных дорог, оказание помощи мелкопоместным дворянам, пересмотр сельского устава в сторону усиления мер борьбы с потравами и порубками и других правовых норм (в частности, введение всесословного, устного и гласного суда с независимыми и несменяемыми судьями; введе­ние земского самоуправления с выборными должностными лицами, которые выполняют обязанности без утверждения администрации и смешаются только по суду) и, наконец, учреждение центрального дворянского выборного представительства как совещательного органа с целью участвовать в делах общественного управления.

Как видим, в случае удовлетворения правительством просьб Дворянских собраний дворянство достигло бы цели «удержать за собой инициативу в делах преобразований, которые дворянство признаёт необходимым».

После того, как часть прошений дворянства была удовлетво­рена (были уволены либерально настроенные чиновники в цент­ральном аппарате и земствах, разрешено переводить крестьян на выкуп без предварительного перевода на оброк, разрешена рас­срочка помещичьих долгов, выплачены пособия ряду категорий помещиков и др.), дворянская мысль продолжала вырабатывать новые идеи и проекты укрепления своих позиций в государствен­ном управлении. Однако дворянство в выражении своих желаний доходило до крайностей, что подчас вызывало недовольство пра­вительства и монарха. Когда в очередной раз на московском со­брании дворянство в адрес на имя Александра II высказало ком­промиссное (для реакционеров и либералов) предложение создать центральный представительный совещательный орган из двух палат: нижней (всесословной) и верхней (дворянской), реакция монарха была отрицательной. 29 января 1865 г. на имя министра П.А. Валуева поступил высочайший рескрипт Александра II, ко­торый мы приведем почти полностью, чтобы помимо содержания проиллюстрировать стиль и формы (фразы и обороты речи), которыми император выражал свое недовольство дворянством.

«Петр Александрович... Мне не безызвестно, что во время своих совещаний Московское губернское дворянское собрание вошло в обсуждение предметов, прямому ведению его не подле­жащих, и коснулось вопросов, относящихся до изменения суще­ственных начал государственных России учреждений.

Благополучно совершившиеся... и ныне по моим указаниям еще совершающиеся преобразования достаточно свидетельствуют о моей постоянной заботливости улучшать и совершенствовать, по мере возможности и в предопределенном мною порядке (выделено нами. — Авт.) разные отрасли государственного устройства. Право вчинания до главным частям этого постепенного совершенствова­ния, принадлежит исключительно мне... (выделено нами. — Авт.) и неразрывно связано с самодержавною властью... Прошедшее, в глазах всех моих верноподданных, должно быть залогом буду­щего. Никому из них не предоставлено предупреждать мои непре­рывные о благе России попечения и предрешать вопросы о суще­ственных основаниях ее общих государственных учреждений. Ни одно сословие не имеет законного права говорить именем других сословий. Никто не призван принимать на себя, передо мною, ходатайство об общих пользах и нуждах государства. Подобные уклонения от установленного действующими узаконениями порядка могут только затруднить меня в исполнении моих предначертаний (выделено нами. — Авт.), ни в каком случае не способствуя к достижению той цели, к которой они могут быть направляемы. Я твердо уверен, что не буду встречать впредь таких затруднений со стороны русского дворянства, вековые заслуги которого перед престолом и отечеством мне всегда памятны, к которому мое доверие всегда было и ныне пребывает непоколебимым.

Поручаю вам поставить о сем в известность всех генерал-губернаторов...

Пребываю к вам благосклонный... Александр». Как видим, император заботился о будущем государства, чести и интересах всех сословий. Очевиден и мотив: страх за монарший трон. К решению важнейших политических вопросов император не хотел допускать никого. Тем не менее дворянство и в последу­ющие годы выдвигало в форме решений Дворянских собраний просьбы, прошения и ходатайства, отражающие стремление укре­пить свои позиции, и часто добивалось успехов. (Все документы, материалы, ходатайства Дворянских собраний являются источни­ками дворянской управленческой мысли).

В результате дворянство добилось многого:

• были учреждены Государственный дворянский банк (1885), предоставлявший помещикам из потомственных дворян кредит под залог имений на льготных условиях;

• значительные уступки были сделаны дворянству в железнодо­рожных тарифах (1889 и 1893), в результате чего помещикам был облегчен сбыт хлеба на внутренних рынках, однако расходы казны увеличились на несколько миллионов рублей;

• в области образования дворянство добилось строгого сослов­ного отбора в учебные заведения, перевода дворянских сти­пендиатов на казенный счет, увеличения числа мест для детей потомственных дворян в кадетских корпусах;

• по ходатайству помещиков Министерство государственных имуществ было реорганизовано в Министерство земледелия и государственных имуществ (1893), что, естественно, повы­сило внимание правительства к землевладельцам, в том числе в вопросах ведения хозяйств.

Если учесть, что росла прослойка помещиков-предпринимате­лей, то к указанным следует добавить те правительственные меры, которые были направлены на совершенствование организации управления отраслями, связанными с землей: это винокуренная, свеклосахарная, табачная промышленность, сельскохозяйственное машиностроение, отрасли добывающей промышленности.

Второй по значимости после проблемы представительства («конституционализма») на уровне государственных органов для дворянства была проблема усиления своего влияния в вопросах местного управления, а отсюда и своего представительства в соот­ветствующих органах.

После того как согласно «Положению о губернских и уездных по крестьянским делам учреждений» были созданы губернские уездные институты мировых посредников, на которых возлагалось проведение в жизнь решений «Положения» и которые в своей деятельности руководствовались особым правительственным доку­ментом, очень скоро стали проявляться отклонения от официальных документов. Дело в том, что вчерашние помешики-крепостники никак не могли смириться с тем, что они (даже в качестве мировых посредников) должны удовлетворять все законные требования крестьян. Они заставляли крестьян отрабатывать повинности, накладывали на них штрафы, продавали за недоимки имущество должников, а также устраивали массовые порки недовольных, расправлялись с ними с помощью воинских и полицейских команд. А если на мировых съездах посредников принимались неугодные дворянским предводителям решения, то они протестовали и тре­бовали от правительства предоставления права протеста против решений съезда. Массовые жалобы на поведение помещиков при­вели к перевыборам состава мировых институтов, однако и в новом составе они были представлены в основном поместным дворян­ством. Как писал В.И. Ленин, «Мировые посредники первого созыва были распущены и заменены людьми, не способными отка­зать крепостникам в объегоривании крестьян и при самом разме­жевании земли» [13. Т. 4. С. 430].

До конца XIX в. правительство принимает следующие меры, узаконенные высочайшим повелением:

• создание института мировых судей, губернских и уездных по крестьянским делам присутствий;

• 3 Валуевские комиссии — о земствах (1864), о податной ре­форме (1871), для исследования положения сельского хозяй­ства и сельской промышленности в России (1873);

• учреждение специальной правительственной Кахановской комиссии для составления проектов местного управления и приглашение в нее сведущих людей (из крупных помещи­ков), в результате введение должности участковых земских начальников, вызванное также «затруднениями в правильном развитии благосостояния «по причине» отсутствия близкой к народу твердой правительственной власти».

Однако эти и другие подобные меры беспокойства о «кресть­янском благосостоянии» способствовали тому, что в органы крестьянского управления привлекались представители потомст­венного дворянства, усиливался помещичий гнет, существенно ухудшалось положение крестьян.

С точки зрения ИУМ каждая из принятых мер представляет собой обширный источник, ибо до своего вступления в силу, в процессе разработки того или иного документа, а также в про­цессе реализации данной меры она сопровождалась большим количеством материалов подготовительного характера (протоколы и материалы съездов сельских хозяев, заседаний комиссий), опе­ративного характера (записки в Госсовет и другие центральные органы), окончательных документов и актов (правительственные указы, государственные законы, положения, дополнения), мате­риалов, содержащих оценки хода реализации или последствий того или иного управленческого мероприятия.

Из обилия материалов по решению управленческих проблем остановимся на документах по совершенствованию земского управления. Кроме того, проанализируем методологические раз­работки одного из представителей либерального дворянства Д.И. Пихно, который в своем труде «Основания политической экономии» в некотором смысле перебросил мост между методо­логами дворянской и буржуазной управленческой мысли. И далее

351коротко остановимся на отражении отечественной управленческой мысли в трудах «Вольного экономического общества», выражав­шего интересы дворянства и занимавшегося в основном вопросами сельского хозяйства.

Земская реформа 1864 г. и дворянская мысль. Проследим за развитием дворянской управленческой мысли, направленной на утверждение руководящего положения дворянства в местном хозяйственном управлении, на примере разработки документов земской реформы.

У дворянства всегда был большой интерес к «хозяйству в об­ластях», и это естественно, ибо помещичьи хозяйства сильно зави­сели от состояния дел «местного хозяйства». В середине XIX в. объектами местного управления по традиции являлись управления земских повинностей, народное продовольствие, общественное призрение, строительство и дороги, здравоохранение, ветеринар­ная служба, почта, телеграф, «местные меры и распоряжения, относящиеся к развитию способов торговли и промышленности в губернии и уезде». Естественно, сохранялся интерес и у само­державия к местному хозяйству. Самодержавие в лице местной администрации ставило перед собой задачи местного благоустрой­ства, однако в первую очередь его интересовала государственная казна, которая пополнялась во многом за счет «сбора казенных податей» (в основном с крестьян).

Официально местное — губернское, уездное и городское — хозяйственное управление в дореформенной России XIX в. осу­ществлялось по утвержденному еще в 1775 г. Екатериной II «Учреждению о губерниях» и даже по некоторым постановлениям и законам Петровских времен. По сути, не было единого руковод­ства хозяйством на местах: «все общие для губерний и уездов хозяйственные дела или ведаются губернскими местами» (Губерн­ский комитет и особое присутствие о земских повинностях, Губернское управление, Казенная палата, Комиссии народного продовольствия, строительные и дорожные, Приказы обществен­ного призрения), «или предоставлены полициям и некоторым совещательными учреждениям, не имеющим однообразного и положительного устройства» (некоторые уездные присутствия о земских повинностях, специальные временные уездные присут­ствия по торговле и ценообразованию, уездные дорожные комис­сии, квартирные комитеты)».

Что касается центральных органов управления, то по сути все министерства ведали тем или иным делом на местах — это минис­терства финансов, внутренних дел, государственных имуществ, уделов, военное министерство, Главные управления путей сооб­щения и почт.

Местное управление совершенствовалось неоднократно, но земская реформа 1864 г. явилась наиболее подготовленным, органи­зованным мероприятием, некоторые русские историки сравнивают ее по масштабам и значимости с реформой 1861 г.

До реформы 1861 г. в условиях крепостнических отношений и натурального хозяйства так называемые общественные нужды и вопросы «общественного управления» на местах дворянскую мысль почти не волновали, так как особых проблем не было. Точнее говоря, чтобы держать «руку на пульсе», дворяне принимали учас­тие в качестве выборных во всех местных органах управления, но вмешивались лишь в решение вопросов по составлению смет, а главное — по раскладкам земских повинностей. Этого участия было достаточно, чтобы предлагать и выбирать своих кандидатов для замещения руководящих должностей на местах, устранять с помощью власти злоупотребления и неудобства, «замеченные в местном управлении», а в целом — осуществлять продворянскую политику в местном управлении.

Еще до отмены крепостного права — в 1859 г. — при Минис­терстве внутренних дел была учреждена особая комиссия, кото­рой было поручено совершенствовать местное управление и с этой целью разработать проекты положений для уездных и губернских учреждений под эгидой министерства. Причем согласно представ­лению о содержании двух групп функций местного управления было указано, что проекты должны содержать предложения, во-первых, по «устройству учреждений административно-поли­цейских» и, во-вторых, по «устройству учреждений хозяйственно-распорядительных». Что касается совершенствования собственно хозяйственного управления, то в специальном разделе постанов­ления о комиссии задача была конкретизирована так: «При уст­ройстве исполнительной и следственной полиции войти в рас­смотрение хозяйственно-распорядительного управления в уезде, которое ныне разделяется между несколькими комитетами и часто входит в состав полицейского управления. При сем рассмотрении необходимо предоставить хозяйственному учреждению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие; причем надлежит определить степень участия каждого сословия (выделено нами. — Авт.) в хозяйственном управлении уезда». Аналогичная задача ставилась и для проектов губернских учреж­дений.

Работа комиссии, созданной в 1859 г., затянулась, в IS6I г. была осуществлена реформа, ситуация в стране резко изменилась, а главное — изменилось положение дворянства. И если до реформ дворянство без усилий управляло местными делами, то после реформ в связи со становлением новых, капиталистических отно­шений, усложнением социально-экономической структуры, изме­нением расстановки сил и другими причинами дворянство посте­пенно, но все сильнее осознавало свое новое положение. Оно все резче меняло свое отношение к вопросам местного управления, к местным органам хозяйственного управления, более активно стало выступать за усиление местного самоуправления, за реализацию тех же идей всесословного представительства, что и на уровне центральных органов страны.

Было несколько точек зрения по поводу средств, но цель дворянства была одна: утвердить в земстве свое руководящее положение, «стать во главе возникающего земства». Дворянские собрания в повестку дня своих заседаний включали разработку проектов и предложений в готовящуюся земскую реформу, стре­мясь утвердить в ней выгодные для себя положения. Большинство собраний было за усиление прав и возможностей местного само­управления с одновременной активизацией участия дворянства в органах местного управления, за слияние с земством.

Расчет был прост. «Как бы тесно и уравнительно ни было это соединение, за нами надолго еще останется огромный перевес, который приобретали положением своим, преимуществом умст­венного и явственного образования и большей или меньшей при­вычкой к собственным делам», — записано в проекте постановле­ния одного из консервативных обществ — Смоленского собрания. Однако в самом постановлении, направленном в комиссию, этих строк уже не было.

Как же развивались события, как менялись взгляды дворянства на те или иные пункты, относящиеся к хозяйственному управле­нию, в проектах-вариантах «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», которое было утверждено 1 января 1864 г.

Этапы формирования «Положения» и предлагавшиеся вари­анты формулировок важнейших статей документа представляют двоякий интерес: во-первых, с точки принятия окончательного решения, во-вторых (что наиболее важно для нас), как источник ИУМ. Именно поэтому целесообразно привести описание про­цесса разработки «Положения» в Приложении 2.

Каковы же были в ту пору оценки реформы? Земская реформа 1864 г. специально готовилась 5 лет, и значимость ее организациии результатов оценивалась современниками очень высоко. Барон Корф в своих замечаниях писал: «Если работа эта по объему и сложности не может равняться с приготовляемыми Уставами судопроизводства или с законоположениями 19 февраля 1861 г. о крестьянах, то все же по важности в государственном отно­шении, а равно по трудности и новости встречающихся в ней вопросов едва ли много им уступает».

Особенно подчеркивалась новизна этого крупного меропри­ятия, о котором сама мысль возникла у нас так недавно... по ко­торому ни у нас в общественном мнении, ни в практике других законодательств, ни в науке не образовалось еще почти ни одного твердого убеждения или начала». Действительно, по новизне, масштабам и трудоемкости эта реформа — событие во многих отношениях уникальное, в том числе и в управленческом смысле. В результате совершенствования местного управления был осу­ществлен ряд мероприятий и преобразований. Были определены функции местного управления («виды земских дел») и их содер­жание. Аргумент выделения функций был таков: «Земскими де­лами губерний и уездов должны быть дела, которые составляют местный интерес губернии и уездов». Таких дел было выделено множество (о чем говорилось выше). Наиболее сложными оказа­лись вопросы и мероприятия, связанные с формированием новых органов земства. Взамен многочисленных органов местного управ­ления, «осуществлявших слишком усиленное участие и контроль правительственной власти в земских делах», были созданы всего 2 типа органов: Земское собрание (губернское и уездное) и Земская управа (губернская и уездная). Собраниям была предоставлена распорядительная власть, а управам — исполнительная. И те, и другие «составлялись из представителей, избранных населением уезда или губерний».

Были сформулированы новые основания и формы этого пред­ставительства. Аргументы этих преобразований также интересны: «заведование земскими делами уездов и губерний» должно быть «предоставлено самому населению уезда и губерний», «теорети­ческие начала и положения права согласуются с историческим опытом и с хозяйственными практическими соображениями: никто не может усерднее и заботливее вести хозяйственное дело, как тот, кому оно принадлежит, никто так не чувствует последствия дурных распоряжений и не несет за них такой материальной ответственности, как сам хозяин дела».

По поводу разделения властей высказывалась мысль о том, что содержание функций органов местного управления должно быть двояким. «С одной стороны, они должны отражать потребности, мнения и желания местного населения (по земским делам), уста­навливать и рассматривать общие местные интересы; с другой стороны, необходима постоянная, правильно организованная власть для исполнения общих постановлений по земским делам, для осуществления правильно и законно выраженных желаний и потребностей земства». Поэтому и созданы были «два разряда учреждений» — распорядительные и исполнительные.

Для распорядительных органов были установлены следующие требования: эти органы как выразители «всей местности и ее интересов», должны состоять из лиц, непосредственно избранных местным населением; число избранных должно быть достаточно велико (так как интересов много и чтобы можно было претендо­вать на «общественное мнение»); избранные должны «сохранять постоянную связь с местностью и обществом», которых они пред­ставляют; обновление и изменение состава органов должно зави­сеть от общества. Таким образом, деятельность этих органов имела временный характер (а не «характер и свойства присутственного места»), они «призывались к деятельности в известные сроки и в известных случаях». Им было дано название «Земские собрания».

Постоянная и непрерывная исполнительная деятельность пору­чалась создаваемым земским управам, члены которых выбирались на Земских собраниях.

В объяснительной записке Валуева было учтено пожелание дворянства (из постановлений их собраний) относительно пред­ставительства в собраниях: «При первом и совершенно новом еще опыте установления местного представительства необходимо дать некоторый перевес в составе уездных Земских собраний классу, более образованному и развитому, до известной степени пользо­вавшемуся и доселе политическими правами и уже несколько опытному в гражданской жизни».

Как собирался Валуев совместить эту предпосылку с сохране­нием правительственного влияния на политику местного управле­ния (точнее, как всякий министр, который надеется на длительность своего властвования и поэтому желает удержать существенную долю власти в местном управлении в своих руках) и насколько это ему удалось, мы проследим по одной статье — ст. 47 проекта «По­ложения» (документ № 10). Метаморфоза ст. 47 (очень короткой, но весьма содержательной) интересна с точки зрения ИУМ.

В документе № 10 статья звучала так: «Председатель уездного Земского собрания назначается из числа членов его министром внутренних дел» (выделено нами. — Авт.). Ни в одном из выше­упомянутых замечаний министров и барона Корфа на проект «Поло­жения» о статье 47 нет ни слова. Скорее всего министры и барон не хотели обижать коллегу.

В то же время почти во всех постановлениях Дворянских со­браний, полученных Валуевской комиссией, предлагалась такая редакция: «В уездных собраниях председательствует уездный пред­водитель дворянства». Валуев все-таки рискнул провести через Госсовет свою редакцию и тем самым узаконить определенную власть министра по крайней мере на уровне уезда. Однако Госсовет опять, как и во многих других случаях, прислушался к мнению Дворянских собраний (и, конечно, к личным мнениям членов Госсовета, так как по сословной принадлежности в 1863 г. почти все члены Госсовета являлись дворянами) и высказал такие аргу­менты и сомнения на общем собрании: «Предположенное ст. 47 правило может возбудить неуместные нарекания на правительство в намерении, назначением председателя (выделено нами. — Авт.) в Земские собрания, придать им значение органов своей власти». Затем Госсовет выразил-де беспокойство о положении министра: «Назначение председателей... министром внутренних дел из членов собрания неудобоисполнимо и на практике, так как при значи­тельном числе уездных собраний министр был бы поставлен часто в затруднение, и могли бы быть случаи назначений неудачных».

Ну а чтобы министр совсем не обижался, «Госсовет находит также неудобным и назначение председателя по выбору самого собрания». Из кого же остается выбор? Поскольку «и для прави­тельства, и для самого земства весьма важно, чтобы председатели уездных Земских собраний были люди вполне благонадежные, на которых можно было бы совершенно положиться», а таковым требованиям в уездах «всего более удовлетворяют уездные предво­дители дворянства», так как они «удостоены доверием местных землевладельцев, наиболее заинтересованных в делах земства» (вы­делено нами. — Авт.), то и ясно окончательное решение: «Госу­дарственный Совет полагал поставить, что в уездном Земском собрании председательствует уездный предводитель дворянства».

При обсуждении этой статьи были высказаны и другие аргу­менты, демонстрирующие отношение членов высшего правитель­ственного органа к трудящимся классам, точнее, никакого к ним отношения: Госсовет считает, что поручение предводителям дво­рянства «председательствовать в собраниях, продолжающихся всего 7 дней (ну, что предводитель успеет проявить субъективного! — Авт.), и постановляющих свои определения по большинству голосов (а их, как известно заранее, большинство у землевладельцев. — Авт.), не может быть принято с неудовлетворением или возбудить со­словный антагонизм».

Члены Госсовета не скрывали своих дворянских мотивов и в обсуждении других статей проекта «Положения», существенно влиявших на расстановку сил в местном управлении (а таких статей было не более 30 из более 300). Ясно было, что решение по ст. 47 повлекло изменения и в ряде других статей. Так, по некоторым статьям Госсовет пошел даже на то, что «отнял» некоторые права у императора в угоду дворянства. Скорее всего, император их сам уступил, когда ознакомился с запиской Валуева, выполненной по воле императора. Речь идет о «Записке Валуева Александру И по вопросу о том, какие из прав, коими пользуется ныне дворянство по заведыванию делами земства, предоставятся новым земским учреждениям и какие за тем права останутся за дворянством».

Например, на стадии подготовки проекта «Положения» ст. 56 звучала так: «В губернском Земском собрании председательствует один из местных землевладельцев, по непосредственному назна­чению Его Императорского Величества, каждый раз особо объяв­ляемому через министра внутренних дел». И на первых порах Госсовет одобрил придание значимости такого рода назначений. По мнению Госсовета, «было бы крайне неосторожно предостав­лять назначение председателей самим собранием по выбору боль­шинством голосов, так как при этом избрании того или другого лица много зависело бы от различных случайностей, оказывающих влияние на подачу голосов, минутного увлечения или происков партий». Назначение председателей по особому назначению импе­ратора как предложение было высказано и одобрено еще на засе­дании Совета Министров в 1862 г., это предполагало возможность использовать на этой должности «государственных сановников, приобретших общее уважение заслугами на поприще государствен­ной деятельности».

На заседании Госсовета выдвигается наивный контраргумент: «командирование государственных сановников и других почетных лиц из С.-Петербурга во все губернии было бы сопряжено всякий раз с большими расходами для казны». И тут же следует противо­речие: «Затем назначение таких лиц ограничилось бы некоторыми немногими случаями особой важности» (выделено нами. — Авт.). Ну а поскольку опять-таки нужны лица «благодетельные и спо­собные», «пребывающие постоянно в губернии и состоящие уже членами собраний», то выбора нет — это губернские предводители дворянства, благо они утверждаются государем. Вот так по-дво­рянски решались многие вопросы «самоуправления земства».

Кроме того, само «Положение» устанавливало такие нормы числа набираемых и условия представительства в собраниях от трех курий (земледельческой, городской и сельской), что лидерство дворянства в местном управлении было гарантировано постоянным и существенным. Оно было настолько вызывающе существенным, что владельцы торговых и промышленных предприятиий многих губерний России неоднократно обращались по этому поводу (осо­бенно в конце XIX — начале XX вв.) в Государственный совет с письмами и петициями, в которых приводились соответствующие численные обоснования.

В первые же выборы в губерниях согласно «Положению» пред­ставительство землевладельцев было значительным — 74% всех гласных, представителей торгово-промышленной буржуазии было 10,9% и крестьян — 10,6%. В начале 80-х годов среди губернских гласных дворянство уже имело 81,5%, в земских управах более половины председателей и членов также были представителями дворянства. Валуевский аргумент «неопытности и временности установления местного представительства» затянулся. В свое время В.И. Ленин приводил такие данные из журнала «Промыш­ленность и торговля» за 1913 г., подтверждающие сохранение соотношения сил в Земских собраниях по прошествии почти полувека после земской реформы (табл. 5.1).

Таким образом, «земства в России целиком были отданы в руки крепостных-помещиков». Но Ленина справедливо возмутил не столько этот факт, сколько расчеты «Кит Китычей» (представите­лей купечества) в подтверждение своих прав и выводы из них. Как было отмечено, основной функцией местного управления было управление земскими повинностями, а конкретно — их сбор. Так вот, согласно статистике за 1913 г., сумма земских сборов (раскладочных), вносимых 1-м избирательным собранием, была равна 24,5 млн руб., 2-м — 49 млн руб., а сельскими обществами — 35945,5 млн руб. Если разделить эти суммы на количество гласных, то «выходит, что дворянский ценз стоит 4,5 тыс. руб., купцовский — 38 тыс. руб., крестьянский — 14 тыс. руб.». Так, конечно, можно считать, рассматривая «неизбирательное право, как предмет купли-продажи», пишет В.И. Ленин. Но за этими числами стоит и другая информация: «На самом деле неравномерность земских сборов, конечно, вопиющая. Но вся тяжесть этой неравномерности ложится не на промышленников, а на крестьян и на рабочих... Кит Китычи этого не видят. Они хотят только, чтобы не одни дворяне имели привилегии, а — «равномерно» и купцы».

Были, правда, в России «мужицкие» губернии (например, Вятская, Пермская, Вологодская и др.), где почти не было дво­рянского землевладения, поэтому большинство в земстве при­надлежало крестьянским гласным. Но господствующие позиции, должности председателей земских управ были в руках дворян, которые и определяли политику местного управления. К. тому же земство в таких губерниях было «еще больше оплетено сетью всевозможных чиновничьих запретов, препон, ограничений и разъяснений». Тем не менее даже на введение такого рода «обез­вреженных и урезанных» земств в более чем 10 губерниях России самодержавие вместе с дворянством не шло. В итоге земская ре­форма так и не была введена во всех губерниях России. И одной из причин сопротивления самодержавия введению земств в ос­тальных губерниях России была опять-таки уступка дворянству. Доводы противников земства в Государственном совете откровенны: «дворян там нет»... А «если нет дворян-помещиков, то народ не дорос даже до чинки дорог, устройства больниц».

В итоге, конечно же, дворянство добилось того, что главные пункты пожеланий их собраний получили почти однозначное отражение в «Положении» 1864 г. Однако следует отметить, что эта реформа была буржуазной по своей сути, она стала объективно необходимым средством приспособления к потребностям капита­листического развития России. А потому она была противоре­чивой, непоследовательной и незавершенной. В ней сохранился старый «Устав о земских повинностях» и одновременно появилась новая система о выборах. И то, и другое обеспечивало льготы и преимущества дворянству и в меньшей степени учитывало мне­ние пока еще политически индифферентной торгово-промышлен­ной буржуазии, но которая постепенно начинает отстаивать свои позиции. Это, кстати, одна из причин проведения в 1890 г. второй земской реформы.

Самоуправление на местах, провозглашенное в реформе 1864 г., осталось только на словах, так как самодержавие пошло на уступки дворянству и либерально-буржуазным элементам лишь в реше­нии местных хозяйственных вопросов. Оно сохранило за собой административную власть на местах и, в частности, право отме­нять неугодные правительству решения Земских собраний и даже закрывать земства, выступающие в защиту своих прав.

Источником доходов собственно земств в 60-80-х годах были в основном сборы с недвижимого имущества: земель, домов, фаб­рично-заводских предприятий и торговых заведений. Эти доходы были невелики. Расходы же на дороги и строительство, на содер­жание гражданских управлений, тюрем, мировых судей, домов призрения и другие так называемые обязательные расходы вместе с «необязательными» («к счастью» для земств) расходами (на здраво­охранение, народное образование) росли из года в год и всегда существенно превышали доходы земств. Так что особые возмож­ности и права для управления на местах у земств по Положению 1864 г. не появились. Другими словами, многие из принципов и отправных либеральных посылок реформы, высказанные П. Ва­луевым и членами его комиссии, так и остались на уровне утопи­ческих рассуждений.

Завершая характеристику преобразований, осуществленных согласно «Положению» 1864 г., следует указать на некоторые раз­делы организационно-правовых нововведений и мероприятий. В «Положении» был специальный раздел, в котором излагались «существо, степень и пределы власти земских учреждений». Луч­шей оценкой и характеристикой «пределов власти» земств, кроме уже высказанных, была также статья «Положения», согласно которой начальнику губернии (т. е. представителю верховной административной власти в губернии) предоставлялось право в случае бездействия земских учреждений по исполнению повин­ностей «напоминать и понуждать к исполнению». В случае же «безуспешности этой меры» губернатор мог приступать с разре­шения министра внутренних дел «к непосредственным распоря­жениям на счет земства».

Кроме того, были статьи о сферах влияния собраний и управ, об организации и формах контроля, отчетности и ответственности земских учреждений, о правилах «заведования земскими имуще-ствами», «составления земских смет и раскладок», «утверждения и приведения в действие земских смет», «порядка удовлетворения земских потребностей». Указывались меры земств по строитель­ству зданий и сооружений, строительству и содержанию дороги дорожных сооружений, «меры к развитию местной торговли и промышленности».

Таковы некоторые результаты взаимовлияния реального уп­равления и дворянской управленческой мысли в пореформенной России.