6.2. Основные направления государственного строительства в Российской Федерации (1991 – 2005 гг.)

Последующее десятилетие (1991 – 2001 гг.) показало, сколь сложным и противоречивым оказался путь к созданию обновленной федерации и правового демократического государства. Неразвязанный узел политических, экономических, территориальных, этнических, экологических и иных проблем до сих пор затрудняет развитие отношений России со странами СНГ. Ярким проявлением внутренних противоречий в самой России стала Чечня, хотя сепаратистские и этнократические тенденции характерны и для других национальных республик. Все эти процессы, без сомнения, оказали глубокое воздействие на систему государственного управления и местных органов власти.

Попытки приспособить Конституцию РСФСР 1978 г. к новым политическим реалиям, сложившимся в российском обществе в конце 1980-х – начале 1990-х гг., успехом не увенчались. Более того, изменения, внесенные в нее, предоставили Съезду народных депутатов России и формируемому им Верховному Совету такие полномочия, которые резко ослабили влияние президента. Конфликт между исполнительной и законодательной властью, определявший развитие российской политики в 1992 – 1993 гг., завершился кровавой схваткой осенью 1993 г. Он отразил углублявшиеся разногласия в лагере реформаторов по вопросам социально-экономического и политического развития страны.

Противостояние законодательной и исполнительной власти России в начале 90-х гг. В начале 90-х гг. в РСФСР действовала Конституция 1978 г. В 1990 – 1993 гг. в нее было внесено около 300 поправок, но только 20 из них касались реализации принципа разделения властей. Этот принцип никак не вписывался в модель советской формы правления, предполагавшей безусловное верховенство представительных органов над исполнительными. Вместе с тем в Конституции были узаконены политический плюрализм, множественность и равноправие форм собственности, в том числе частной. В нее была инкорпорирована (включена) Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая 22 ноября 1991 г. Хотя конституция и не во всем соответствовала происходящим переменам в государстве и обществе, она содержала необходимые гарантии проводимых преобразований. Кризисное состояние конституционной законности, по мнению Конституционного суда, вызвано было не столько несовершенством текста конституции, сколько игнорированием ее положений государственными властями.

Осенью 1991 г. остро встал вопрос о начале радикальной экономической реформы и соответственно о соотношении полномочий законодательной и исполнительной власти. Мировой и отечественный опыт убедительно свидетельствовал о необходимости в кризисной ситуации усиления исполнительной власти. Обладая поддержкой реформаторского большинства в Верховном Совете и на Съезде народных депутатов РСФСР, Президент РСФСР Б.Н. Ельцин получил 1 ноября 1991 г. запрошенные им особые полномочия – право регулировать своими указами практически все вопросы хозяйственной и политической жизни. Было образовано правительство молодых реформаторов, в котором должность вице-премьера по экономическим вопросам занял тогда мало кому известный 35-летний доктор экономических наук Е.Т. Гайдар. Объявив о начале экономических реформ, Ельцин пообещал стабилизацию положения в стране, постепенное улучшение жизни людей к осени 1992 г.

Однако уже начало реформ привело к драматическим последствиям. Российский историк В.В.Согрин, подводя итоги первого года реформ, приводит следующие факты: реальные доходы населения к концу 1992 г. снизились до 44% от уровня начала года, доля расходов на питание в потребительском бюджете российской семьи в среднем составила 60%, а у семей с детьми и пенсионеров до 80 – 90% денежных поступлений, чего не было с послевоенных лет. Вследствие роста цен в 26 раз население лишилось накопленных денежных сбережений в учреждениях Сбербанка, гарантом которых выступало государство. Только потери по вкладам составили порядка 500 млрд. рублей. Россия по производству национального дохода оказалась на уровне середины 70-х гг., по уровню и структуре потребления – на уровне 60-х гг. Либеральные реформы нанесли сокрушительный удар по сфере народного образования, науке и культуре. Все это быстро превратило депутатский корпус из сторонников реформ в консерваторов. Противостояние с Е.Г. Гайдаром и его командой стало неизбежным. Депутаты обвинили правительство в некомпетентности. Они видели, что многочисленные указы Ельцина противоречат как принятым ранее законам, так и Конституции РСФСР. Часть депутатов не без оснований считали, что реформы проводятся под диктовку Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития, что рекомендации специалистов этих организаций не учитывают особенностей российской экономики.

9 октября 1992 г. Верховный Совет признал социально-экономическую ситуацию критической, а работу правительства неудовлетворительной. Открывшийся вскоре VII съезд народных депутатов не утвердил выдвинутую Президентом кандидатуру Е.Т. Гайдара на пост главы правительства. Съезд отказал президенту в продлении его особых полномочий и внес в текст конституции несколько важных поправок, направленных на усиление позиций высших представительных органов.

При утверждении поста Президента РСФСР в 1991 г. в конституции было установлено, что правительство подотчетно президенту. Теперь было записано, что оно подотчетно Съезду народных депутатов, Верховному Совету и президенту. Верховный Совет получил право на основании заключений Конституционного суда отменять указы и распоряжения Президента РФ. Начиная осознавать, что политика Ельцина направлена на установление единоличной власти, депутаты внесли поправку в статью конституции, согласно которой полномочия Президента РФ не могли быть использованы для изменения национально-государственного устройства, роспуска или приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. Отныне это вело к прекращению полномочий президента. В ответ Ельцин выступил с обращением к гражданам России, в котором обвинил законодательную власть в торможении реформ и потребовал проведения референдума по вопросу о том, кому предстоит выводить страну из кризиса: президенту или съезду и Верховному Совету.

20 марта 1993 г. Президент выступил по телевидению и сообщил о подписании указа «Об особом порядке управления страной до преодоления кризиса власти». В нем Ельцин заявил, о том, что легитимность федеральных органов власти в связи с преобразованием РСФСР в Российскую Федерацию – Россию требует подтверждения, и о назначении на 25 апреля референдума о доверии себе, вице-президенту и голосовании по проекту новой конституции и закона о выборах. Поскольку неконституционность этого указа сразу стала очевидной, а сил преодолеть сопротивление законодательной власти тогда у президента еще не было, Ельцин отступил.

Политический кризис в стране нарастал, и 28 марта депутаты, собравшиеся на чрезвычайный съезд, потребовали проведения импичмента – голосования об отстранении президента от власти. Но для такого решения на съезде не хватило 101 голоса депутатов. Тогда в ходе переговоров были согласованы новые вопросы для референдума. Ельцин согласился, что формулировки вопросов утвердят законодатели.

Референдум был проведен 25 апреля 1993 г. На вопросы о доверии президенту и его социальной политике большинство ответило положительно. На вопросы о необходимости досрочных выборов президента и народных депутатов РФ – отрицательно.

Дальнейшая борьба законодательной и исполнительной власти пошла по концептуальным вопросам новой конституции, к разработке которой приступили уже давно. Ельцин выступил с инициативой собрать 5 июня 1993 г. в Москве Конституционное совещание для рассмотрения своего проекта конституции. К работе совещания были привлечены лидеры политических партий и общественных движений, представители федеральных и региональных органов власти, местной администрации, ученые-юристы. На открытии совещания произошел скандал. Сторонники Ельцина не дали говорить вышедшему к трибуне Председателю Верховного Совета Р.И. Хасбулатову. После этого он и 50 его сторонников покинули зал. Стало очевидно, что две ветви власти уже не в состоянии договориться. Летом 1993 г. Верховный Совет заблокировал все законодательные предложения, направленные ему правительством, а Ельцин на совещании в Петрозаводске с главами субъектов РФ предложил создать новый законодательный орган – Совет Федерации.

21 сентября президент издал указ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым приостанавливалась деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. До принятия новой конституции и до начала работы нового парламента, избранного на основе нового закона о выборах, управление страной будет осуществляться указами Президента и постановлениями Правительства РФ. На 11 – 12 декабря 1993 г. были назначены выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

В тот же вечер Конституционный суд большинством голосов вынес решение о том, что этот указ по 10 пунктам не соответствует Конституции РФ и что его содержание служит основанием для отрешения президента Б.Н. Ельцина от должности. Согласно действовавшей конституции в ночь на 22 сентября вице-президент А. В. Руцкой заявил об исполнении им обязанностей президента и приступил к формированию параллельного правительства.

В провинции раскол между законодательной и исполнительной властью зеркально отражал ситуацию в Москве. Из 89 субъектов Российской Федерации в 82 представительная власть отвергла президентский указ, а большинство глав региональных администраций поддержало президента. Основная масса населения страны отнеслась к событиям сентября – октября 1993 г. весьма равнодушно, ибо абстрактная защита идей конституции в стране без глубоких демократических традиций не могла вызвать даже социально активную часть народа на сколько-нибудь активные действия.

27 – 28 сентября началась блокада силами милиции здания Верховного Совета на Краснопресненской набережной. Начиная со 2 октября события стали выходить из-под контроля противоборствующих сторон. В Москве было введено чрезвычайное положение. 4 октября здание парламента было расстреляно из танковых орудий и занято верными правительству войсками. Руководители Верховного Совета были арестованы. В дальнейшем серией указов Б.Н. Ельцин повсеместно прекратил деятельность органов советской власти на местах и подвел окончательную черту под историей советской государственности.

12 декабря 1993 г. состоялись выборы в новый парламент – Государственную думу и референдум по проекту новой конституции.

На референдум 12 декабря 1993 г. был вынесен президентский проект новой Конституции. За него проголосовала большая часть пришедших на выборы россиян.

Конституция, принятая 12 декабря 1993 г., не только закрепила экономические и политические изменения, произошедшие в стране и обществе, но и поставила заслон на пути нарастающей суверенизации регионов.

Конституция Российской Федерации 1993 г. опирается на классическую либеральную доктрину, что является принципиально новым этапом в истории России.

В ст. 1 говорится: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Федеративное устройство России. Российская Федерация состоит из 21 республики, 6 краев, 49 областей, 2 городов федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), одной автономной области и 10 автономных округов.

Асимметричность федеративного устройства сложилась исторически и выражается в разном конституционно-правовом статусе субъектов РФ. Республики в составе РФ являются государствами, обладающими всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной и судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые находятся по Конституции РФ в ведении федеральных органов государственной власти. Республики имеют свои конституции, которые принимаются самостоятельно и не нуждаются в последующем утверждении органами государственной власти РФ. Но республиканские конституции, а также местные законы и иные нормативные акты не могут противоречить Конституции РФ. Следует подчеркнуть, что Российская Федерация – не союз государств, а единое государство, что обеспечивается единым государственным языком, единым экономическим пространством, единой денежной единицей и т. п. Формула о «самоопределении народов» (ст. 5) означает, что народы, населяющие Россию, могут сами изменять форму своего политического устройства (в рамках федеральной конституции). Но права выхода из состава Федерации они не имеют.

Являясь субъектами РФ, края, области и города федерального значения имеют право принимать уставы, закрепляющие их конституционно-правовой статус, административно-территориальное деление, организацию местных органов государственной власти и местного самоуправления.

Чукотский автономный округ входит непосредственно в состав РФ, остальные округа – в состав краев и областей. Все субъекты Федерации имеют право на государственную символику.

В Конституции РФ не сказано, кто и как сможет применить санкции (принуждение) против должностных лиц или органов власти субъекта Федерации, нарушающих федеральное законодательство. Это обрекало на невыполнение положения конституции о верховенстве федерального законодательства над региональным. Положение усугубляется еще одной весьма спорной статьей конституции о том, что прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором «по согласованию с ее субъектами» (ст. 129). Это порождало зависимость прокуратуры от региональных властей.

Государственную власть в РФ осуществляют президент, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная дума), правительство, суды Российской Федерации. Конституция гарантирует деятельность органов местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти.

Президент РФ. Конституция предоставила очень широкие полномочия главе государства – Президенту РФ. Он является гарантом самой конституции, определяет основные направления внутренней и внешней политики страны и представляет ее в международных отношениях. Он избирается всем населением РФ на 4 года, но не может занимать эту должность более двух сроков подряд.

Президент назначает с согласия Государственной думы председателя Правительства, а уже по его предложению – федеральных министров. Государственная дума может принять решение о недоверии правительству, но оно не является для президента обязательным. В свою очередь президент всегда может принять решение об отставке правительства. При этом конституция не устанавливает причины, по которым принимается это решение.

Президенту напрямую подчиняются «силовые» министры. Его вспомогательный аппарат – Администрация Президента РФ, не наделенная формально какими-либо конституционными полномочиями, обладает на деле не меньшей властью, чем Правительство РФ.

Администрация Президента была сформирована на основании указа Б.Н. Ельцина от 19 июля 1991 г. в качестве рабочего аппарата для обеспечения деятельности Президента и вице-президента РСФСР. В принятой в 1993 г. Конституции ее функции не были определены. Положение об Администрации Президента было принято в 1996 г. Нынешняя ее структура оформлена указом президента В.В. Путина 3 июня 2000 г. Администрация состоит из нескольких главных управлений (территориального, внутренней политики, контрольного, государственно-правового), управлений (кадров, организационного, по внешней политике, по вопросам казачества, протокола, экономического, экспертного и др.).

На администрацию возложены следующие функции: подготовка проектов заключений о законопроектах, принятые Государственной думой; подготовка, согласование и представление президенту проектов указов, распоряжений, поручений и обращений; подготовка и представление ему всех необходимых документов; осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений президента; сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и за рубежом и представление соответствующих докладов президенту и т. п. Возглавляет администрацию руководитель. В состав администрации входят помощники, референты и советники президента, его пресс-секретарь, полномочные представители президента и другие лица.

Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Генерального прокурора. Он формирует и возглавляет Совет безопасности, утверждает военную доктрину страны. В качестве Верховного Главнокомандующего назначает и освобождает высшее командование Вооруженных сил РФ. В соответствии с федеральным конституционным законом он имеет право вводить на территории России или в ее отдельных местностях чрезвычайное положение. Он решает вопросы гражданства и награждает государственными наградами. Президент назначает выборы Государственной думы и имеет право ее роспуска. Президент имеет право отлагательного вето на закон, принятый парламентом. Он имеет право издавать указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Отменить их может только Конституционный суд, если признает их несоответствующими Конституции РФ.

При этом президент освобожден от реальной ответственности за свои действия перед кем бы то ни было. Он ежегодно обращается с посланием Федеральному собранию. Однако Конституция РФ не определяет характер посланий, и они приобрели на практике не форму отчета, а форму программных документов. Конституция предусматривает возможность отрешения президента от должности по обвинению в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (заметим: не за нарушение принимаемой им присяги, конституции и законов страны). При этом вводится такой сложный порядок решения этого вопроса, что делает практически невозможным доведение процедуры отрешения от должности до конца. Это было подтверждено неудачной попыткой импичмента Б.Н. Ельцина весной 1999 г.

Федеральное собрание. В соответствии с принципом разделения властей высшим законодательным и представительным органом в России стало Федеральное собрание. Оно заменило институты, унаследованные от советского периода, – Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ. Новое Федеральное собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.

К предметам ведения Совета Федерации относятся: назначение выборов Президента и отрешение его от должности; назначение на должности судей Конституционного Суда, Верховного суда. Высшего арбитражного суда, Генерального прокурора РФ; утверждение изменения границ между субъектами Федерации и указов Президента о введении военного и чрезвычайного положений и др. К предметам ведения Государственной Думы относятся: решение вопроса о доверии Правительству, выдвижение обвинения против Президента для отрешения его от должности, объявление амнистии, назначение и освобождение от должности председателя Центрального банка и др. Все федеральные законы принимаются Государственной Думой и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Думой федеральные законы по вопросам бюджета, федеральных налогов, сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, о ратификации и денонсации международных договоров, вопросов границы, войны, мира.

В 1994 – 1995 гг. Совет Федерации формировался не путем кооптации, а избирался всенародным голосованием: каждый субъект Федерации представлял собой двухмандатный избирательный округ. Это объясняется тем, что в тот период главы субъектов Федерации еще не избирались, а назначались президентом. Выборы глав в большинстве субъектов Федерации начались с 1996 г.

Совет Федерации до августа 2000 г. формировался на основе кооптации по должности двух представителей от каждого субъекта Федерации. Как правило, это были главы исполнительной и представительной власти – президент или губернатор и председатель регионального законодательного собрания соответственно.

В августе 2000 г. был принят новый закон о порядке формирования Совета Федерации. Теперь членами Совета Федерации от регионов должны быть не главы ветвей власти, а их представители, соответственно назначаемые главой субъекта Федерации и избираемые региональными собраниями.

Одновременно В.В. Путин настоял на внесении поправок в федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ. В частности, президент получил право при определенных условиях отрешать от должности высших должностных лиц субъектов РФ или внести в Думу проект закона о роспуске законодательного органа субъекта РФ.

Для республиканских лидеров и губернаторов В.В. Путин создал Государственный совет в качестве совещательного органа, призванного давать стратегические рекомендации для разработки проектов наиболее значимых реформ. Реальными властными полномочиями он не обладает.

Государственная Дума избирается на основе прямых, равных и тайных выборов, причем половина депутатов избирается по округам с равной численностью населения, а половина – по партийным спискам. Общая численность депутатского корпуса нижней палаты составляет 450 человек.

Обе палаты равноправны в пределах своих полномочий, но в законодательном процессе ведущую роль играет Государственная Дума. Существует четкий механизм прохождения и принятия новых законов: законопроект проходит три чтения в Государственной Думе, затем поступает в Совет Федерации и после одобрения им направляется на подпись президенту.

Правительство России. Высшим органом исполнительной власти в РФ выступает правительство в составе Председателя правительства, его заместителей, федеральных министров и руководителей ряда министерств и ведомств.

Председатель Правительства РФ назначается Президентом с согласия Государственной Думы. В случае трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур на пост председателя Правительства Президент назначает главу Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Свои полномочия правительство слагает перед вновь избранным Президентом, он же принимает (или отклоняет) отставку правительства.

Главными направлениями деятельности правительства являются оперативное руководство внешней и внутренней политикой, составление и исполнение бюджета, контроль за подведомственными ему учреждениями. В систему исполнительной власти входят как органы государственной власти и управления федерального значения, так и органы, созданные ими или субъектами РФ на местах. Все они действуют в рамках правового пространства РФ, охватывая все сферы жизни общества.

Структура органов исполнительной власти за 90-е гг. не раз менялась и отражала перемены в социально-экономической жизни страны. В частности, отсутствуют характерные для Советского Союза многочисленные промышленные министерства. Заметно, что государство значительно сократило свои хозяйственные функции, появились органы, характерные для рыночной экономики.

17 мая 2000 г. Президент РФ своим указом утвердил новую структуру федеральных органов исполнительной власти. В нее входили: Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты РФ, федеральные комиссии России, федеральные службы России, российские агентства, федеральные надзоры и их органы на местах. Общее руководство этой структурой власти осуществляется Президентом РФ.