4.4. Особенности государственного управления России в период Первой мировой войны (1914 – 1917 гг.)

Первая мировая война, начавшаяся летом 1914 г., была вызвана резким обострением противоречий между сложившимися задолго до нее двумя враждебными группировками крупных империалистических государств – Германией, Австро-Венгрией и Италией (Тройственный союз) и Англией, Францией и Россией (Антанта). Обе враждующие группировки преследовали захватнические цели, особенно воинственно были настроены германские империалисты.

Россия вступила в войну 19 июля 1914 г. В планы господствующих классов России входили захват принадлежащих Турции Константинополя и проливов из Черного моря в Средиземное – Босфора и Дарданелл, отторжение из состава Австро-Венгрии Галиции, овладение Турецкой Арменией.

Изменения в государственном аппарате. Во время войны царское правительство предприняло ряд мер, направленных на приспособление деятельности отдельных органов к военным условиям и усиливающих вмешательство государства в экономику страны. Ряд изменений свидетельствует об очередном шаге России по пути превращения феодальной монархии в буржуазную.

Государственная дума. Дума четвертого созыва, избранная в 1922 г. на основе избирательного закона от 3 июня 1907 г., представляла собой октябристско-кадетское учреждение. Социал-демократическая фракция, включая большевиков, занимала в Думе 14 мест. Через три месяца после начала войны она была обвинена в государственной измене, арестована, а затем осуждена и выслана на вечное поселение в Туруханский край.

Дума созывалась царем не регулярно. По важнейшим вопросам государственной жизни царь издавал указы в соответствии со ст. 87 Основных законов Российской империи 1906 г. в обход Думы. Лидеры буржуазных фракций пытались повлиять на политику правительства, добиться создания ответственного перед Думой правительства.

В августе 1915 г. Лидеры буржуазно-помещичьих партий в Думе и часть членов Государственного совета образовали так называемый Прогрессивный блок, участники которого стремились не к ликвидации монархии, а к ее оздоровлению. Основным требованием блока было создание «правительства доверия», ответственного перед Думой. Буржуазия пыталась добиться от царя уступок, надеясь, что ее представители в решении государственных дел смогут довести войну до победного конца и не допустят революции.

Особые совещания. Государственный аппарат оказался неспособным решать поставленные войной задачи. Возникла необходимость в создании чрезвычайных органов. В 1915 г. были образованы межведомственные органы – особые совещания. Эти органы состояли из представителей различных учреждений, ведомств и организаций. Первым было учреждено Особое совещание по снабжению армии, которое несколько позднее было преобразовано в четыре особых совещания: по обороне, топливу, продовольственному делу, по перевозке топлива, продовольственных и военных грузов. 30 августа было создано Особое совещание по устройству беженцев.

Местными органами особых совещаний были их комиссий и уполномоченные. Комиссии особых совещаний были созданы в губернских городах, уполномоченные действовали как в губернских городах, так и в уездных.

Наиболее важное значение имело Особое совещание для обсуждения и объединения мероприятий по обороне, которое относилось к числу высших государственных учреждений и не было подведомственно какому-либо другому органу управления. Оно было наделено широкими полномочиями. Председателем его являлся военный министр, в состав входили: председатели Государственного совета, Думы, по девять членов от этих же органов, по одному представителю по назначению от министерств – морского, финансов, путей сообщения, торговли и промышленности и государственного контроля, пять представителей от военного министерства, по одному представителю от Всероссийского земского и городского союза и четыре представителя от Центрального военно-промышленного комитета.

В компетенцию Особого совещания для обсуждения и объединения мероприятий по обороне государства входили высший надзор за деятельность всех правительственных заводов, арсеналов и мастерских, а также частных заводов и предприятий, изготовляющих предметы боевого и прочего материального снаряжения армии и флота, содействие образованию новых заводов и предприятий такого назначения, распределение законов между заводами.

Если последнюю функцию – распределение заказов выполняло Особое совещание, то все остальные должны были реализовать фактически его уполномоченные.

В соответствии с Правилами о порядке действия местных уполномоченных 1915 г., уполномоченные Особого совещания и их заместители были назначены не только в губернские города, но и в крупные промышленные центры с организацией при них заводских совещаний.

Особое совещания явились формой вовлечения представителей буржуазии во все звенья учетно-регистрационного аппарата государства, сращивания финансового капитала с правительственным аппаратом.

Расширение прав губернаторов и военных властей в местном управлении. Военная обстановка вызвала расширение компетенции генерал-гебернаторов и военных властей в местностях, объявленных на военном положении. Их полномочия и взаимоотношения определялись Положением о полевом управлении войск и особыми Правилами о местностях, объявленных на военном положении. В период Первой мировой войны в стране действовало чрезвычайное законодательство конца XIX в.

Объявление местностей на военном положении давало административной власти в лице генерал-губернатора чрезвычайно широкие права – административные, полицейские и судебные. Он имел право издавать обязательные постановления по вопросам, относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности, устанавливать ответственность в виде тюремного заключения сроком на три месяца или денежного штрафа до 3 тыс. руб. За нарушение этих постановлений.

Расширение административной компетенции генерал-губернаторов состояло вправе: воспрещать всякие народные, общественные и частные собрания; делать распоряжения о закрытии всяких торговых и промышленных заведений на срок или на все время военного положения; разрешать чрезвычайные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных и городских учреждений и в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения этих собраний; приостанавливать периодические издания на все время объявленного военного положения; закрывать учебные заведения на срок до одного месяца и др.

Для рассмотрения уголовных дел, переданных в военные суды генерал-губернатором, устанавливался особый порядок. Их рассмотрение и решение должны были производить в военных судах по правилам, установленным Военно-судебным уставом.

Наряду с расширением административных полномочий местных губернских органов управления, полиции и суда введение военного положения означало установление широких прав военных властей. Положение 1892 г. «О местностях, объявленных на военном положении» устанавливало, что с введением военного положения направление действий по охране государственного порядка и общественного спокойствия переходит к военным властям.

Командующий армией уполномочивался: воспрещать удаляться из места жительства таким лицам, которых по их знанию, ремеслу или занятию предполагается привлечь к работам для достижения целей войны; назначать общие и частные реквизиции; воспрещать вывоз необходимых для работ орудий и материалов, а также продовольственных и перевозочных средств, фуража, дров и тому подобных предметов, могущих потребоваться для войны; распоряжаться об уничтожении строений и истреблении всего, что может затруднить движение или действие войск. Более того, командующий армией уполномочивался на принятие для охраны государственного порядка или успеха ведения войны любых мер, не предусмотренных законом.

Изменения в системе судебных органов. Война вызвала изменения в системе судебных органов и порядке их деятельности. Законом от 20 июля 1914 г. была утверждена новая редакция IV раздела Военно-судебного устава «О суде в военное время», в котором указывалось, что в районе театра военных действий и в местностях, объявленных на военном положении, военно-судебная власть принадлежит полковым, этапным, военно-окружным судам и Главному военному суду или кассационному присутствию. При чрезвычайных обстоятельствах в районах военных действий и местностях, объявленных на военном положении, учреждались военно-полевые суды. Военно-полевой суд формировался из офицеров в течение суток с момента совершения преступления и приступал к разбору дела немедленно. Дело слушалось при закрытых дверях, приговор вступал в законную силу и приводился в исполнение не позднее суток после его вынесения.

Военно-полевым судам были подсудны все военнослужащие, лица, состоявшие при армии, жители неприятельских областей, занятых русской армией, лица гражданского ведомства в местностях, объявленных на военном положении, военнопленные.

Всероссийский союз земств и городов (Земгор). В начале войны царизм вынужден был дать буржуазии разрешение на создание Всероссийского союза земств и Российского союза городов, объединившихся затем в единый Всероссийский союз земств и городов (Земгор). Этот орган первоначально занимался организацией госпиталей, производством медикаментов, заботой о раненых и больных солдатах, а позднее был допущен к участию в снабжении фронта продовольствием и снаряжением.

Местными органами Земгора были его областные и местные комитеты. Правительство представило Земгору права полувоенной организации. Его чиновники носили полувоенную форму и освобождались от военной службы. При помощи Земгора буржуазия добивалась усиления своего влияния на государственные дела, получила возможность более активного проникновения в государственный аппарат.

Военно-промышленные комитеты. В мае 1915 г. Было начато создание влиятельной организации буржуазии – военно-промышленных комитетов. Положением о военно-промышленных комитетах, утвержденным царем 27 августа 1915 г., они создавались для содействия правительственным учреждениям в деле снабжения армии и флота снаряжением и довольствием. Были созданы центральный, областные и местные военно-промышленные комитеты.

По своему составу и характеру деятельности военно-промышленные комитеты были организациями крупного финансового капитала, при помощи которых капиталисты извлекали огромные прибыли из военных заказов. Юридически военно-промышленные комитеты являлись общественными организациями.

Таким образом, война внесла определенные изменения в государственный механизм Российской империи, однако они не были принципиальными и даже сколько-нибудь существенными. Вновь созданные государственные и полугосударственные органы лишь дополняли сложный бюрократический аппарат, часто работавший на холостом ходу. Вместе с тем в годы войны возросло влияние буржуазии на государственное управление, развился процесс сращивания государства и монополий. Буржуазия рвалась к власти. Обострились и всякого рода противоречия, характерные для тогдашней России, – противоречия между трудом и капиталом, борьба крестьян за землю, национальные конфликты. В стране назрела революционная ситуация.

Военное управление в годы Первой мировой войны. «Положение о полевом управлении войск в военное время» 1914 г. предусматривало следующую структуру стратегического руководства. Действующую армию возглавлял Верховный Главнокомандующий. Он «есть высший начальник всех сухопутных и морских вооруженных сил, предназначенных для военных действий. Он облекается чрезвычайной властью, и повеления его исполняются на театре военных действий всеми без изъятия правительственными местами и общественными управлениями, а равно должностными лицами всех ведомств и всем населением». Наделение Главнокомандующего такой властью привело к тому, что на этот пост накачались члены царствующего дома, либо его занимал сам царь.

19 июля (1 августа) 1914 г., в день объявления войны, Николай II назначил Великого князя Николая Николаевича-мл. Верховным Главнокомандующим. С самого начала Великий князь был предупрежден о том, что это назначение носит временный характер. Это сразу поставило Верховного Главнокомандующего, получавшего огромную власть, в весьма двойственное, ущербное положение.

Временный характер назначения Николая Николаевича-мл. в большой степени ограничивал его самостоятельность, в том числе и при выборе ближайших сотрудников. Обладая колоссальными полномочиями, Главнокомандующий не был свободен в этом важнейшем вопросе. Великий князь Николай Николаевич-мл. хотел привлечь генералов Палицына и Алексеева на наиболее ответственные посты Ставки, но Николай II после того, как Николай Николаевич-мл. изъявил свое согласие стать Главнокомандующим, просил его принять штаб уже в сформированном составе.

Кроме того, в «Положении…», не было четкой формулировки, подчинявшей Военного министра Главнокомандующему. Министр отвечал за укомплектование и снабжение армии, ведал прохождением службы личного состава армии. Взаимоотношение боевого управления и планирования с боевым снабжением и тылом осталось нерешенным. Это была застарелая болезнь русского военного механизма, в рамках которой межличностные отношения приобретали особое значение. Эти отношения у Верховного Главнокомандующего и Военного министра были враждебными.

Создание Ставки верховного главнокомандующего как органа оперативно-стратегического руководства было новым явлением в области управления войсками. Местом расположения Ставки было избрано местечко Барановичи – важный железнодорожный узел в Минской губернии (позже Ставка была перенесена в Могилев).

При Верховном главнокомандующем состоял штаб, являвшийся органом управления всеми сухопутными и морскими силами, предназначенными для ведения войны. В штаб ставки сначала входили управления генерал-квартирмейстера дежурного генерала начальника военных сообщений, военно-морского и управление коменданта ставки.

Первоначально штаб ставки рассматривался как орган оперативного управления, который не занимался вопросами материально-технического обеспечения. Этим должны были заниматься штабы фронтов, непосредственно связывавшиеся с управлением военного министерства. Отсутствие централизации вредно сказывалось на ходе ведения военных действий.

Война показала, что успешное стратегическое руководство невозможно без объединения всех сил и средств их обеспечения в одних руках. После вступления Николая II в должность Верховного Главнокомандующего (август 1915 г.) Ставка постепенно сосредоточила в своих руках управление всеми отраслями снабжения – артиллерийским, инженерным, авиационным, интендантским, санитарным и ветеринарным. Штаб Верховного Главнокомандующего разросся до нескольких сот человек и включал к октябрю 1917 года 16 управлений и 3 канцелярии.

В ходе войны были развернуты фронты: Северный, Западный, Юго-Западный и Кавказский. Боевой состав фронта определялся русским командованием в зависимости от поставленной задачи и важности направления, на котором предстояло действовать.

После ряда тяжелых поражений русской армии Николай II, не считая для себя возможным оставаться в стороне от военных действий и считая необходимым принять на себя в этих тяжелейших условиях всю ответственность за положение армии, 23 августа 1915 г. возложил на себя звание Верховного Главнокомандующего. При этом подавляющее большинство членов правительства, высшего армейского командования и общественных кругов выступили категорически против этого решения императора, пытаясь убедить его оставить во главе армии Николая Николаевича. Снятие Николая Николаевича-мл. с поста Верховного Главнокомандующего вызвало большое возбуждение в политических кругах, видевших в этом усиление позиций императрицы Александры Федоровны и Г.Е. Распутина.

Вследствие постоянных переездов Николая II из Ставки в Петербург, а также недостаточного знания вопросов руководства войной командование русской армии сконцентрировалось в руках начальника штаба Верховного Главнокомандующего генерала М.В. Алексеева и заменявшего его в конце 1916 – начале 1917 гг. генерала В.И. Гурко. При этом Николай II, хотя и получал каждый день обстоятельные доклады о ходе воен. действий, крайне редко вмешивался в решения Алексеева и Гурко. Кроме того, длительные отлучки из столицы привели к тому, что Николай II утратил жесткий контроль за правительством, что вызвало усиление роли его супруги императрицы Александры Федоровны.

После отречения от трона Николая II пост Верховного Главнокомандующего занимали генерал от инфантерии Алексеев М.В. (1.04.1917 – 21.05.1917), генерал от кавалерии Брусилов А.А. (22.05.1917 – 19.07.1917), генерал от инфантерии Корнилов Л.Г. (19.07.1917 – 27.08.1917), Керенский А.Ф. (30.08.1917 – 3.11.1917), генерал-лейтенант Духонин Н.Н. (3.11.1917 – 9.11.1917), прапорщик Крыленко Н.В. (9.11.1917 – 5.03.1918).

Значительный вред военному управлению Россия нанесла т.н. «министерская чехарда», наряду с другими ведомствами имевшая место и в Военном министерстве. Главной причиной ее было неготовность страны и армии к современной войне.

Обнаружившийся недостаток боевого снабжения и другие недочеты Военного министерства вызвали общественное негодование. 16 июня 1915 генерал Сухомлинов был снят с должности, а в марте 1916 года арестован по обвинению в злоупотреблениях и измене. После шестимесячного заключения переведен под домашний арест, после Февральской революции снова арестован и в сентябре 1917 г. за неподготовленность армии к войне приговорен к бессрочной каторге, замененной заключением в крепости. 1 мая 1918 г., как достигший 70-летнего возраста, освобожден. Умер в Берлине в 1926 г.

Управляющим Военным министерством (с 10 сентября 1915 г. военным министром) был назначен генерал от инфантерии Алексей Андреевич Поливанов. Одновременно Поливанов по должности министра возглавил Особое совещание по обороне государства. В своей деятельности основное внимание Поливанов сосредоточил на улучшении снабжения армии. Во время управления Поливановым Военным министерством острый кризис в снабжении армии был в целом преодолен. Поливанов был сторонником привлечения широких кругов общественности к военному производству. Перестройка военной промышленности дала увеличение производства в 1916 г. (по сравнению с 1915 г.) винтовок почти в 2 раза, пулеметов – в 4 раза, патронов – на 70 процентов, орудий – в 2 раза, снарядов – более чем в 3 раза. Но Поливанову окружение царя не простило тесной связи с оппозиционными кругами Государственной Думы и представителями буржуазии в Особом совещании по обороне государства.

15 марта 1916 г. Поливанов был освобожден от должности. Военным министром был назначен генерал от инфантерии Д.С. Шуваев, с декабря 1915 возглавлявший Управление главного полевого интенданта Ставки Верховного Главнокомандующего. Выбор пал на Шуваева во многом потому, что обязанностью военного министра в этот период было именно снабжение действующей армии. Однако и он продержался на своем посту не больше 9 месяцев.

3 января 1917 г. Д.С. Шуваев был заменен генералом от инфантерии М.А. Беляевым. Беляев провел всю службу в канцеляриях и являлся чиновником-формалистом. По определению военного историка A.M. Зайончковского (генерал-лейтенант, в 1917 г. командовал 18 армейским корпусом), «это был человек, мертвящий всякое живое дело». Другой историк, А.А. Керсновский, писал о Беляеве: «человек совершенно ничтожный, всю жизнь не выходивший из канцелярии и прозванный в Генеральном штабе «Мертвой головой»¹. Зато Беляев сумел приобрести расположение императрицы Александры Федоровны, которая в своих письмах к императору Николаю II неоднократно предлагала кандидатуру Беляева на пост военного министра.

Коснулась «чехарда» и Штаба Верховного Главнокомандующего. Начальниками Штаба Верховного Главнокомандующего были: генерал Янушкевич Н.Н. (19 июля (1 августа) 1914 г. – 18 (31) августа 1915 г.), генерал Алексеев М.В. (18 (31) августа 1915 г. – 10 (23) ноября 1916 г.; 17 февраля (2 марта) – 11 (24) марта 1917 г.; 30 августа (12 сентября) – 9 (22) сентября 1917 г.). В конце 1916 г. и в 1917 г. временно исполняющими обязанности начальника штаба были генералы Гурко В.И., Клембовский В.Н., Деникин А.И., Лукомский А.С., Духонин Н.Н.