4.6. Государственное управление на территориях, подконтрольных антибольшевистским правительствам

После победы Октябрьской революции правительство большевиков не смогло взять под свой контроль значительную часть территории России, особенно ее окраины. Резко усилился национальный и региональный сепаратизм.

7 ноября 1917 г. Центральная рада провозгласила Украинскую народную республику. Правительство возглавил В.К. Винниченко. Секретарем (министром) по военным делам был С.В. Петлюра. В конце апреля 1918 г. вошедшие на территорию Украины германские войска разогнали Центральную раду и сформированное ею правительство. Новую власть на Украине возглавил П.П. Скоропадский, выдвинутый немецким командованием гетманом. Скоропадский провозгласил создание Украинской державы, которая просуществовала до краха австрийско-германского оккупационного режима. В декабре 1918 г. в Киеве была создана Украинская директория, которую в феврале 1919 г. возглавил С.В. Петлюра. Была вновь провозглашена Украинская народная республика.

В декабре 1917 г. в ходе борьбы с местными Советами возник Исполнительный комитет Белорусской рады, провозгласивший в марте 1918 г. Белорусскую народную республику.

В ноябре 1917 г. было провозглашено образование Горской республики. Центральный комитет Союза объединенных горцев Кавказа был объявлен ее правительством. Его возглавил чеченский нефтепромышленник А.М.О. Чермоев. 15 ноября 1917 г. в Тифлисе был образован Закавказский комиссариат. В него вошли депутаты Учредительного собрания, избранные от Закавказья. Возглавил его известный социал-демократ Н.С. Чхеидзе. В марте 1918 г. было объявлено об отделении Закавказья от России, а в начале апреля возникла Закавказская демократическая федеративная республика. В мае она разделилась на Грузинскую демократическую республику, Республику Армения, Азербайджанскую республику.

Требования автономии выдвинули и многие российские территории.

В декабре 1917 г. на Чрезвычайном общесибирском областном съезде была образована Сибирская областная дума под председательством эсера И.А. Якушева. В конце января 1918 г. она образовала Временное сибирское правительство, провозгласившее себя «единственной властью автономной Сибири».

После Октябрьской революции при согласии и поддержке Донской го войскового правительства на Дону началось формирование Добровольческой армии. В конце января 1918 г. в обстановке наступления Красной армии Донское правительство прекратило свое существование. В мае 1918 г., опираясь на помощь Германии, власть на Дону захватил генерал-лейтенант П.Н. Краснов, возглавивший Донскую армию и избранный атаманом Всевеликого войска Донского. О взглядах Краснова на будущее Дона красноречиво свидетельствует его собственное признание: «Не вмешайся в дела войска генерал Деникин и союзники, может быть, и сейчас войско Донское существовало бы на тех же основаниях, как существуют Эстония, Финляндия, Грузия, – существовало отдельно от советской России».

Комитет членов Учредительного собрания (Комуч). На неконтролируемой большевиками территории первыми попытались создать более или менее цельную по своей идее, структуре и функциям государственную власть бывшие члены Учредительного собрания, среди которых преобладали эсеры.

8 июня 1918 г., после захвата Самары белочехами, был образован Комитет членов Учредительного собрания (Комуч), провозгласивший себя временной российской властью. По словам лидера партии эсеров В.М. Чернова, Комуч должен был подготовить условия для «восстановления демократии с ее социалистическим Учредительным собранием». Возглавил Комитет видный член партии эсеров В.К. Вольский. Комуч сосредоточил в своих руках законодательную, исполнительную и судебную власть.

Для руководства различными отраслями хозяйства и внешними сношениями были образованы отделы, соответствующие министерствам: иностранных дел, продовольствия, промышленности, торговли, труда, финансов.

По мере приезда в Самару членов Учредительного собрания было решено разделить законодательную и судебную власть. Собственно Комуч стал законодательной властью, а правительство – Совет управляющих (Совет министров) – вело практическую работу. Правительство возглавил эсер Е.Ф. Роговский. Комуч организовал свои вооруженные силы – Народную армию, основу которой составили части чехословацкого корпуса. Всеми вопросами военного строительства руководил Главный штаб.

Комуч рассматривал себя временным учреждением, поэтому издавал только приказы, начинавшиеся словами: «Впредь до восстановления законной власти...». На своей территории он восстановил свободу слова, печати, собраний. Были проведены перевыборы в местные органы городского самоуправления на основе всеобщего избирательного права. Правда, большевики и монархисты не получили права вести агитацию. Советы были сохранены, но только как профессиональные организации рабочих.

В условиях разгорающейся Гражданской войны эсеровская власть была обязана действовать решительно. По признанию Вольского, «комитет действовал диктаторски, власть его была твердой... Взявши власть в таких условиях, мы должны были действовать, а не отступать перед кровью. И на нас много крови. Мы это глубоко сознаем. Мы не могли ее избежать в жестокой борьбе за демократию».

Власть Комуча к концу лета 1918 г. распространялась на Казанскую, Самарскую, Саратовскую, Симбирскую и Уфимскую губернии. Комуч признали Оренбургское и Уральское казачество. Военный союз с ним заключила националистическая партия Алаш, выступавшая за автономию Казахстана.

В сентябре 1918 г. Народная армия Комуча потерпела ряд поражений от Красной армии. Понимая, что в одиночку долго не продержится, Комуч обратился за помощью к странам Антанты. В июне 1920 г. в официальном заявлении эсеры признали это своей серьезной ошибкой, ибо Гражданская война – дело самого русского народа и иностранное вмешательство в эту борьбу было «совершенно недопустимым». Одновременно члены Комуча повели переговоры с другими антибольшевистскими силами в Сибири.

Уфимская директория. 8 – 23 сентября 1918 г. в Уфе работало Уфимское государственное совещание. На нем присутствовали представители Комуча, Временного сибирского правительства, Уральского временного правительства, Астраханского, Енисейского, Иркутского, Оренбургского, Семиреченского, Сибирского, Уральского казачеств, Туркестанского автономного правительства, ряда общественных организаций. На совещании шли острые споры о структуре и программе нового правительства. Удалось договориться о создании Временного всероссийского правительства из пяти человек – Уфимской директории. Возглавил правительство правый эсер Н.Д. Авксентьев. Верховным главнокомандующим вооруженными силами стал член директории генерал-лейтенант В.Г. Болдырев. В Уфе в качестве филиала Комуча разместился Совет управляющих ведомствами, а в Екатеринбурге началась подготовка к намеченному на начало 1919 г. открытию работы Учредительного собрания.

При директории был сформирован так называемый «деловой» Совет министров, в состав которого вошли в основном члены Административного совета Временного сибирского правительства, главным образом сторонники установления единоличной диктатуры. 4 ноября военный и морской министр этого правительства генерал П.П. Иванов-Ринов был заменен вице-адмиралом А.В. Колчаком.

Ввиду новых поражений на фронте члены директории и «делового» Совета министров перебрались в Омск, где с июня 1918 г. существовало Временное сибирское правительство под председательством П.В. Вологодского. На несколько дней образовалось двоевластие. Для выхода из создавшегося положения было решено образовать единый Совет министров, ответственный перед директорией.

Правительство Колчака. В ночь на 18 ноября директория была свергнута в результате военного переворота, и к власти в Омске пришел А.В. Колчак, произведенный сразу в адмиралы. В тот же день Совет министров принял почти единогласно решение об официальной передаче власти в руки одного лица. Так же почти единогласно диктатором был избран А.В. Колчак. Оказалось, что назначенное директорией правительство фактически состояло из сторонников военной диктатуры.

Структурно новая власть выглядела следующим образом. Возглавлял ее Верховный правитель и Верховный главнокомандующий К. В. Колчак. При нем был Совет Верховного правителя из председателя Совета министров, министров внутренних дел, иностранных дел, финансов и управляющих делами. Совет обсуждал важнейшие вопросы управления страной.

Основным исполнительным органом был Совет министров. До 22 ноября 1919 г. его возглавлял П.В. Вологодский. Он скреплял своей подписью все акты Верховного правителя. В состав правительства входили министры: военный и морской, иностранных дел, внутренних дел, финансов, транспорта и т.д. Второстепенные вопросы рассматривал Малый Совет министров, состоявший из товарищей министров.

22 ноября 1918г. было образовано Государственное экономическое совещание для разработки необходимых мер для «восстановления производительных сил» в сфере финансов и торговли. В состав совещания помимо ряда министров были включены представители частных банков, Всероссийского съезда торговли и промышленности, кооперации. На территории Сибири была восстановлена деятельность Правительствующего Сената. Охраной порядка ведал Департамент милиции и государственной охраны.

Управление боевыми действиями Колчак осуществлял через Ставку и его главный орган – Штаб Верховного главнокомандующего. Снабжением, обучением и комплектованием войск ведали с 28 декабря два министерства: военное и морское. Последнее спустя год было преобразовано в Главное управление по делам флота и морского ведомства Военного министерства. Казаками ведало Главное управление по делам казачьих войск. Первоначально оно входило в состав Военного министерства, но с июня 1919 г. стало самостоятельным учреждением.

Между Штабом Верховного главнокомандующего и Военным министерством сразу сложились напряженные отношения, и в целях прекращения ведомственных распрей Колчак сосредоточил функции военного министра и начальника штаба в одних руках.

В июне 1919 г. управление вооруженными силами было перестроено. Был образован Походный штаб Главнокомандующего Восточным фронтом. В октябре 1919 г. на базе Ставки и Походного штаба был организован Штаб Восточного фронта.

В основу деятельности гражданских и военных учреждений были положены законы Российской империи. Воскрешались прежние традиции и обычаи работы аппарата, традиционное делопроизводство. Однако постоянные реорганизации, приспособление управленческих структур к реалиям Гражданской войны свидетельствуют, что наладить административную машину так и не удалось. Очень важной проблемой стала нехватка квалифицированных кадров. После государственного переворота наиболее известные деятели социалистических партий покинули Сибирь. У Колчака не оказалось в правительстве бывших царских министров и руководителей ведомств Временного правительства. Поиск новых лиц привел к министерской чехарде. Спустя год из тех, кто проголосовал за Колчака, в правительстве остались лишь сам председатель Совета министров, министр труда и государственный контролер. Впрочем, 22 ноября 1919 г. ушел в отставку и П.В. Вологодский. Его сменил министр внутренних дел, кадет В.Н. Пепеляев. Практически все деятели колчаковской администрации в своих дневниках и воспоминаниях критически отзывались о работоспособности и надежности правительства.

Колчак длительное время контролировал большую часть территории страны, что позволяло ему и его аппарату управления претендовать на роль всероссийского руководства. Эту роль за А.В. Колчаком признали все основные руководители Белого движения: генералы А. И. Деникин, Е.К. Миллер, Н.Н. Юденич.

Методы действий администрации Верховного правителя как на фронте, так и в тылу не отличались оригинальностью. В одной из бесед с управляющим делами Совета министров Г.К. Гинсом Колчак заявил: «Гражданская война должна быть беспощадной. Я приказываю начальникам частей расстреливать всех пленных коммунистов. Или мы их перестреляем, или они нас. Так было в Англии во время войны Алой и Белой розы, так неминуемо должно быть и у нас и во всякой гражданской войне».

Разобщенность действий отдельных звеньев военной машины, некомпетентность и провинциализм мышления даже высших чиновников, постоянные перестройки управления, неспособность блокировать сепаратистские действия казачьих атаманов подорвали доверие населения к власти и лично к А.В. Колчаку.

8 декабря 1919г. часть членов государственного экономического совещания потребовала невмешательства иностранцев во внутренние дела России и переговоров с большевиками.

27 декабря белочехи арестовали Колчака и Пепеляева. 4 января 1920 г. Колчак издал указ о сложении с себя звания Верховного правителя и о передаче его Деникину.

Правительство Деникина. На юге России высшим органом по гражданскому управлению стало Особое совещание, сформированное в августе 1918 г. при Верховном руководителе Добровольческой армии генерале М.В. Алексееве. Оно должно было разрабатывать и рассматривать законопроекты «по всем отраслям государственного устройства» как местного значения, так и в масштабе по воссозданию «великодержавной России в прежних ее пределах». Особое совещание осуществляло связь со всеми другими антибольшевистскими правительствами в России, разрабатывало курс внешней политики. Постановления Особого совещания подлежали утверждению главнокомандующим, которым с 8 октября 1918 г. стал генерал-лейтенант А.И. Деникин. Подобно членам бывшего Государственного совета, члены Особого совещания, несогласные с принятым решением, могли внести в журнал заседания свое особое мнение. Такое мнение могло быть утверждено главнокомандующим. Постоянными председателями Особого совещания были генерал от кавалерии А.М. Драгомиров (до августа 1919 г.), а затем генерал-лейтенант А.С. Лукомский. В состав Особого совещания входили начальники ведомств по должности и члены ОС по назначению. К обсуждению важных дел с правом совещательного голоса привлекались специалисты извне. Постановления ОС, имевшие силу закона, публиковались в «Собрании узаконений и распоряжений Правительства».

В апреле 1919 г. был воссоздан Правительствующий Сенат в качестве высшего судебного органа. Им стал учрежденный ранее так называемый Донской сенат, состоявший из 8 сенаторов. Поскольку генерал-прокурор в дореволюционной России являлся одновременно министром юстиции, теперь у вновь образованного Сената оказались два генерал-прокурора: управляющий Отделом юстиции Донского правительства и начальник Управления юстиции Особого совещания. Обер-прокуроры и новые члены Сената утверждались по взаимному соглашению главкома и атамана.

2 февраля 1919 г. согласно утвержденному закону на юге России должны были действовать следующие ведомства: военное, военно-морское, внутренних дел, земледелия, иностранных дел, исповеданий, народного просвещения, почт и телеграфов, продовольствия, путей сообщения, торговли и промышленности, финансов, юстиции, государственного контроля. Нетрудно заметить, что этот перечень совпадал с устройством центрального управления Российской империи и Российской республики (1917), а также почти не отличался от центрального аппарата Советской России.

Правда, не все учреждения, указанные в законе, были созданы. Например, управление почтой и телеграфом осуществляло сначала Управление внутренних дел, а затем Управление путей сообщения. Одно время существовало Управление государственных имуществ, объединенное с Управлением земледелия в Управление земледелия и землеустройства.

К концу 1919 г. после ряда реорганизаций Правительство при Главнокомандующем образовалось в составе начальников управлений: военного и морского (единое ведомство), внутренних дел, торговли и промышленности, финансов, юстиции; главных начальников снабжений и военных сообщений. Начальник Управления иностранных дел и государственный контролер подчинялись непосредственно Главнокомандующему. При правительстве образовывалось Совещание по законодательным предположениям.

Не претендуя на общероссийскую власть, А.И. Деникин сознательно не называл управления министерствами, а их начальников – министрами.

По примеру дореволюционной России при многих начальниках управлений существовали межведомственные комиссии, комитеты, советы, например, Инженерный совет, Хозяйственный комитет, Комиссия по постройке новых железных дорог, Комиссия по реализации военной добычи. Были воссозданы порайонные комитеты путей сообщения и ведомственные округа: водных и шоссейных дорог, почтово-телеграфные, учебные, судебных палат и окружных судов.

Охрана общественного порядка и политический розыск находились в ведении Государственной стражи. Суд над государственными преступниками вершили военные суды. 23 июня 1919 г Деникин подписал закон «Об уголовной ответственности участников установления советской власти и лиц, содействовавших ее распространению и упрочению». В нем говорилось, что все те, кто участвовал «в сообществе, именующемся партией коммунистов (большевиков), или в ином сообществе, установившем власть Советов раб., сол., и кр. депутатов», подвергаются «лишению всех прав состояния и смертной казни». Либеральная часть Особого совещания противилась принятию этого закона, рассчитанного не только на военное, но и на послевоенное время, ведь речь шла о массовых репрессиях (только в российской компартии к весне 1920 г. числилось свыше 600 тыс. человек). Впоследствии Деникин признал издание такого закона крупной политической ошибкой.

На белый Юг под защиту Добровольческой армии и казачества в 1918г. бежало немало чиновников, и потенциально они могли серьезно улучшить работу государственного аппарата. Однако среди интеллигенции режим генерала Деникина встретил по преимуществу враждебное отношение. Специалист по истории белой государственности Я.А. Бутаков справедливо считает, что значительная часть служащих, а шире, и вся либеральная интеллигенция с неприязнью относилась к тому, что связывалось с обликом имперской России – крепкая государственная власть, сильная армия, православная церковь как духовная наставница народа. Белое движение самим фактом своего существования способствовало реабилитации этих понятий, и поэтому было неспособно привлечь симпатии указанной части российского общества.

К концу 1919 г. выяснилось, что существующая система управления не способна оперативно реагировать на события Гражданской войны. 17 декабря 1919 г. Деникин решил образовать Правительство при Главнокомандующем, которое было способно принимать быстрые и эффективные решения. Особое совещание оставалось законодательным органом.

На Дону А.И. Деникину пришлось вести упорную борьбу с амбициями атамана П.Н. Краснова. 26 декабря 1918 г. между ними было заключено соглашение о создании объединенных Вооруженных сил Юга России. Деникин становился их главнокомандующим. Однако последующие успехи деникинских войск на фронтах Гражданской войны вызывали опасения у казачьих лидеров Дона и Кубани. На открывшейся в июне 1919 г. в Ростове-на-Дону Южнорусской конференции они решили образовать политический и экономический союз Дона, Кубани и Терека и избрать законосовещательный Союзный совет.

Деникин с подозрением отнесся к этой инициативе. Он писал генералу А.С. Лукомскому: «На случай дальнейших бесед наших представителей с конференцией разъясните им, что автономные армии совершенно не допускаются. Единая армия, единое законодательство, считающееся с особыми условиями исторически сложившегося быта, больше ничего».

Казаки хотели войти в состав России как суверенные государственные образования. Воспользовавшись поражением деникинских войск, казачьи лидеры решили реализовать свой план создания собственного государства.

5 января 1920 г. в Екатеринодаре начал работу Верховный круг Дона, Кубани и Терека. 10 января круг заявил о создании союзного государства этих трех казачьих территорий. Верховный круг Дона, Кубани и Терека объявил себя верховным органом власти. Согласно принятой кругом декларации предусматривалось создание Законодательной палаты и ответственного перед ним Совета министров.

Переговоры с Деникиным завершились 22 января 1920 г. принятием основных положений об образовании Южнорусской власти. Этот договор намечал лишь самые общие контуры ее структуры и функций будущих органов.

Вводилась должность Главы Южнорусской власти. Ее занял А.И. Деникин, который сохранил за собой и должность Главнокомандующего вооруженными силами Юга России. Он имел право налагать вето на решения Законодательной палаты, которая спустя четыре месяца могла вновь вернуться к рассмотрению этого вопроса и принять решение по нему окончательно двумя третями голосов. Председателем Совета министров после консультаций с казаками Деникин назначил председателя донской фракции Круга Н.М. Мельникова.

Но Южнорусскому правительству была суждена недолгая жизнь. Очередные поражения на фронте привели Верховный круг к решению разорвать отношения с Главным командованием. Уже 3 марта 1920 г. Верховный круг аннулировал подписанное с ним соглашение. В свою очередь Деникин 30 марта распустил Южнорусское правительство как не выполнившее своих программных установок, а 4 апреля передал власть барону П.Н.Врангелю. В апреле 1920 г. последние белые войска покинули казачьи территории.

При П.Н. Врангеле в Севастополе в апреле 1920 г. был образован Совет начальников управлений, реорганизованный в Совет при Главнокомандующем Русской армией (официальное название белогвардейских войск в Крыму). С 16 августа оно получило название Правительство Юга России. Возглавил его известный государственный деятель царской России А.В. Кривошеин. Начальником управления иностранных сношений был известный общественный деятель П.Б. Струве. Начальником Управления земледелия и землеустройства был назначен бывший начальник Переселенческого управления Г.В. Елинка. Нужно признать, что по своему потенциалу это правительство оказалось наиболее квалифицированным из всех белых правительств. Оно было призвано провести реформы «в смысле реальной политики», проанализировав причины неудач А.В. Колчака и А.И. Деникина. Врангель заявил, что к воссозданию России ведет другой путь: «Не триумфальным шествием из Крыма к Москве можно освободить Россию, а созданием хотя бы на клочке русской земли такого порядка и таких условий жизни, которые потянули бы к себе все помыслы и силы стонущего под красным игом народа». Однако что-либо серьезное в отведенное ему историей время правительство генерала Врангеля сделать уже не успело.

Другие белые правительства. На просторах бывшей Российской империи в годы Гражданской войны существовали и другие антибольшевистские правительства. Назовем некоторые из них. В Таллине 11 августа 1919 г. было образовано Правительство Русской Северо-Западной области. Оно признало независимость Эстонии и было призвано возглавить борьбу с советской властью в Петроградской, Псковской и Новгородской губерниях. Возглавлял правительство нефтепромышленник С.Г. Лианозов. С поражением войск Юденича под Петроградом правительство прекратило свое существование.

С июля 1919 г. по июнь (формально до декабря) 1920 г. существовало Временное правительство Архангельской Карелии во главе с А. Тихоновым. В ноябре 1919 г. оно обратилось к финскому руководству о включении 5 северных волостей Архангельской губернии в состав. Финляндии. Затем правительство заявило о выходе из состава России и обратилось к иностранным государствам с просьбой о дипломатическом признании. Оно получило значительную материальную помощь от Финляндии на проведение в Северной Карелии социально-экономических преобразований. В мае 1920 г. Временное правительство было официально признано Финляндией, но в виду наступления Красной армии было вынуждено эмигрировать.

28 сентября 1918 г. в Архангельске было образовано Временное правительство Северной области (при непосредственном участии посла США Д. Фрэнсиса). Многопартийное по составу правительство вначале возглавил народный социалист Н.В. Чайковский, а с января 1919 г. – генерал-лейтенант Е.К. Миллер. В сентябре 1919 г. адмирал Колчак назначил его главным начальником края с диктаторскими полномочиями. Особенностью существования этого правительства было тесное сотрудничество с интервентами. В феврале 1920 г. в условиях наступления Красной армии оно эмигрировало.

Таким образом, нигде белым антибольшевистским правительствам не удалось создать крепкую государственность. Причин этому множество. Главной из них является идеологическая. Белое движение не смогло выдвинуть привлекательных для большинства населения идей и лозунгов. Центральная идея – «единая и неделимая Россия» потеряла всякую привлекательность уже после аннулирования большевиками Брестского мира. Стало ясно, что «единая» Россия может быть не только «белой», но и «красной». Следует признать справедливым вывод философа Н.А. Бердяева: «Народные массы были дисциплинированны и организованы в стихии русской революции через коммунистическую идею, через коммунистическую символику. В этом бесспорная заслуга коммунизма перед русским государством. России грозила полная анархия, анархический распад, он был остановлен коммунистической диктатурой, которая нашла лозунги, которым народ согласился подчиниться».