5.1. Советский тип государства и его эволюция

Переход власти к Советам. Советы как выборные политические организации рабочих возникли в годы первой русской революции 1905 – 1907 гг. Они руководили стачечной борьбой, а в период высшего подъема революции – вооруженными восстаниями. С поражением революции они прекратили свое существование.

Вновь Советы появились в дни Февральской революции, объединив рабочих и солдатских депутатов. Стали создаваться Советы крестьянских депутатов. Петроградский Совет рабочих и солдатских депутатов как столичный сразу превратился во всероссийский орган. В него вошли члены социалистических партий и групп. Совет издавал приказы, постановления и распоряжения, имевшие силу закона. Приказом № 1 от 1 марта 1917 г. он фактически переподчинил себе столичный гарнизон, лишив Временное правительство одной из важнейших опор власти. В стране установилось двоевластие.

В конце марта – начале апреля 1917 г. в Петрограде состоялось Всероссийское совещание Советов рабочих и солдатских депутатов. Оно в целом одобрило внутреннюю и внешнюю политику Временного правительства, признав необходимым принятие закона о 8-часовом рабочем дне, требование крестьян о безвозмездном отчуждении в пользу трудящихся всех частновладельческих земель. 4 апреля на собрании большевиков – участников совещания, только что вернувшийся в Россию из эмиграции В.И. Ленин выступил с докладом о войне и революции.

В нем он впервые заявил о возможном переходе всей власти в стране в руки Советов, особо подчеркнув: «Не парламентарная республика, – возвращение к ней от С.Р.Д. было бы шагом назад, – а республика Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу доверху».

В июне состоялся первый Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. Он избрал Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) в составе 250 человек. На заседании ВЦИК были избраны Президиум и Бюро. В Президиум вошли представители крупнейших социалистических партий: социалисты-революционеры, большевики, меньшевики. Председателем ВЦИК был избран меньшевик Н.С. Чхеидзе.

При ВЦИК действовали Секретариат, Исполком крестьянской секции и отделы: аграрный, военный, городской, железнодорожный, иногородний, литературно-агитационный, по подготовке к выборам в Учредительное собрание, продовольственный, труда, экономический, юридический. На места и в армию ВЦИК направил своих комиссаров. Советы повсеместно опирались на профсоюзы, фабрично-заводские комитеты, рабочую милицию, отряды Красной гвардии.

Из всех крупных социалистических партий только большевики оставались постоянными оппонентами Временного правительства, не входили в его состав и не были дискредитированы провалами его политики. Это усилило рост их влияния. Осенью 1917 г. во главе многих Советов, в том числе столичных, находились большевики. Петроградский Совет в сентябре возглавил Л.Д. Троцкий.

Как форма организации народовластия, Советы получили в России широчайшее распространение. В октябре 1917 г. их было 1429. Историческими корнями Советы уходят в соборность, коллективный разум, общинное мышление. По существу, это была система представительства общественности, разного рода и уровня коллективов. Однако Советы являлись органами скорее прямой («митинговой») демократии, чем представительной.

12 октября Исполком Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов образовал Военно-революционный комитет (ВРК), установивший контроль за распоряжениями военного командования, складами оружия и боеприпасов. Вооружалась Красная гвардия. Фактически легально шла мобилизация революционных сил для вооруженного восстания, решение о котором уже принял Центральный комитет партии большевиков. Временное правительство оказалось бессильным помешать подобному ходу событий. К 24 октября ВРК назначил своих комиссаров почти во все воинские части столицы, усилил охрану Смольного, верные ему части и отряды Красной гвардии заняли все стратегические объекты Петрограда. Началась Октябрьская революция.

Вечером 25 октября в Смольном открылся II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. Из 649 депутатов 390 были большевиками. В 5 часов утра 26 октября съезд принял написанное В.И. Лениным обращение «К рабочим, солдатам и крестьянам!» В нем говорилось, что съезд берет всю власть в России в свои руки. На местах она также переходила к местным Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Были приняты Декреты о мире, о земле, избран новый ВЦИК. Для управления страной до созыва Учредительного собрания съезд утвердил Временное рабочее и крестьянское правительство (Совет народных комиссаров), председателем которого стал В.И. Ленин.

Представители ВЦИК прежнего состава, распущенного предпарламента, Петроградской городской думы и других учреждений и организаций образовали Комитет спасения родины и революции, но их противодействие переходу власти в руки Советов оказалось безуспешным.

Для придания легитимности власти большевикам нужна была победа и на Учредительном собрании. Но выборы показали, что партию поддержала только четверть избирателей. Учредительное собрание открылось 5 января 1918 г. в присутствии 410 делегатов, большинство из которых составляли социалисты-революционеры. Признавая право Учредительного собрания на установление основ государственного строя, большевики предложили собранию подтвердить принятые ранее декреты советской власти. Председатель ВЦИК Я.М. Свердлов внес предложение о принятии Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа – конституционного по своему характеру документа, подтверждавшего переход всей власти в стране в руки Советов. Считая большевиков узурпаторами, эсеровское большинство собрания отказалось даже обсуждать декларацию. Поэтому большевики и левые эсеры покинули зал заседаний. Около 5 часов утра 6 января начальник охраны Таврического дворца матрос А.Г. Железняков произнес свою знаменитую фразу. «Караул устал», попросив делегатов покинуть зал. Тогда в спешном порядке было принято постановление о провозглашении России демократической федеративной республикой, отмене права частной собственности на землю. Пришедшие вечером 6 января к Таврическому дворцу депутаты обнаружили его закрытым. В ночь на 7 января ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания. Особой реакции на это в стране не последовало. Правые партии уже взяли курс на вооруженную борьбу с советской властью, основная масса крестьян и солдат была вполне удовлетворена первыми декретами большевиков. Пожалуй, главное в событиях начала 1918 г. в том, что был закрыт последний путь поиска компромисса среди самих социалистических партий. Такой компромисс вряд ли уберег бы страну от Гражданской войны, которая, в сущности, уже началась, но, безусловно, уменьшил бы ее масштабы.

10 января 1918 г. в том же Таврическом дворце начал работу III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. 13 января открылся III Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов. Съезды приняли решение об объединении. В работе объединенного съезда, теперь фактически представлявшего интересы большинства населения страны, участвовали 1647 депутатов с решающим голосом и 219 – с совещательным. Более 860 из них – большевики. На съезде была принята «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», ставшая первым конституционным актом советской власти. В пункте 1 Декларации определялся государственный строй: «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Власть в центре и на местах принадлежит этим Советам». Было декларировано федеративное устройство государства. После переезда 11 марта 1918 г. правительственных учреждений в Москву, она стала столицей Советского государства.

Конституция 1918 г. 10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую в истории России Конституцию, одной из особенностей которой был ее программный характер. Она была рассчитана на переходный период и поэтому провозглашала «уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы... установление социалистической организации общества» (ст. 3).

Политическую основу рабоче-крестьянского государства составили Советы, которые строились по административно-территориальному принципу. Конституция обобщила практику советского государственного строительства и закрепила новый государственный строй и форму правления – Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику.

Право избирать и быть избранными в Советы любых уровней получали все граждане, достигшие 18 лет, кроме использовавших наемный труд «с целью извлечения прибыли», священников, агентов и служащих бывшей полиции и т. п. Всего были лишены избирательных прав примерно 2 – 3% населения России.

Непосредственно населением избирались только городские и сельские Советы. Выборы вышестоящих Советов были многоступенчатыми, проводились путем открытого голосования. Избирательные участки большей частью были производственными (на предприятиях и в учреждениях), что исключало избрание случайных лиц. Через территориальные участки голосовали те, кто не был охвачен производством. Избиратели имели право отозвать депутата. Всероссийский съезд Советов состоял из представителей городских Советов (из расчета один депутат на 25 тыс. избирателей) и губернских Советов (один депутат на 125 тыс. жителей). Таким образом, рабочие имели преимущество перед крестьянами.

Конституция закрепила федеративный характер государства и право наций на самоопределение. К этому времени была признана самостоятельность Финляндии, Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии, Тувы, Хивинского и Бухарского ханств. Право народов России на государственность В.И.Ленин всегда рассматривал как одно из достижений Октябрьской революции: «Мы дали всем нерусским национальностям их собственные республики или автономные области».

Моделью Советского государства стало государство-коммуна, где в одном органе совмещались законодательная и исполнительная власть: депутаты принимали законы, организовывали и контролировали их исполнение, отвечали за них перед избирателями. Конституция 1918 г. закрепила принцип единства власти, как «полновластие Советов». Распространенный в европейских государствах принцип разделения властей был отвергнут. Ленин считал, и не без оснований, что полновластие Советов на первом этапе советского государственного строительства создаст более эффективный механизм управления страной и позволит путем привлечения широких масс трудящихся к управлению бороться с такой серьезной проблемой в государственном аппарате, как бюрократизм.

По мнению историка Т.П. Коржихиной, съезды Советов всех уровней в первое время играли роль школы политического просвещения и воспитания масс, а не механизма выработки и принятия решений. Законодательная несостоятельность съездов Советов определялась низким уровнем грамотности населения, отсутствием политической культуры и опыта. Многолюдные съезды Советов превращались либо в митинги, либо в инструмент одобрения политики правящей партии. Поэтому постепенно реальная власть стала сосредотачиваться в органах исполнительной власти всех уровней и в чрезвычайных органах, появление которых было вызвано ходом Гражданской войны.

Помимо стремления иметь в Советах больше рабочих, Комиссия по составлению проекта Конституции, видимо, исходила из сложившейся традиции куриального представительства и прежних методов расчета. Ведь в еще самостоятельные Советы крестьянских депутатов выбирали по одному депутату от 150 тыс. сельских жителей.

Высшие органы власти и управления. Высшим органом государственной власти в РСФСР являлся Всероссийский съезд Советов. Съезды созывались Всероссийским центральным исполнительным комитетом (ВЦИК) не реже двух раз в год. ВЦИК избирался съездом и являлся высшим законодательным, исполнительным, распорядительным и контролирующим органом, а на практике выполнял и судебные функции. Его численность согласно Конституции не превышала 200 человек. Структура ВЦИК была определена 2 ноября 1917 г. Основные вопросы, готовившиеся президиумом, рассматривались на пленарных заседаниях. В условиях Гражданской войны роль президиума возросла. Часто его заседания проходили совместно с заседаниями Советского правительства.

Рабочими органами ВЦИК были отделы (секции), руководившие отдельными отраслями государственного строительства и политической жизни страны (агитационный, казачий, крестьянский, международный, по национальному вопросу, продовольственный, экономический, юридический и др.). Число отделов менялось в зависимости от новых задач и положения дел в стране. В процессе организации наркоматов многие отделы передали им свои функции.

ВЦИК избирал правительство – Совет народных комиссаров (СНК) и контролировал его деятельность. Уже 4 ноября ВЦИК разрешил СНК издавать неотложные декреты «в рамках общей программы Всероссийского съезда Советов». Согласно Конституции все решения СНК, имевшие крупное общеполитическое значение, должны были утверждаться ВЦИК. В годы Гражданской войны пост председателя ВЦИК последовательно занимали Л.Б. Каменев (около двух недель), Я.М. Свердлов, М.И. Калинин. Председателем Совнаркома бессменно был В.И.Ленин. Первый СНК был сформирован только из представителей партии большевиков. С декабря 1917 г. по март 1918 г. в него входили левые социалисты-революционеры. После подписания Брестского мира они покинули Совнарком. В дальнейшем существовало однопартийное правительство.

СНК состоял из лиц, известных своей партийной и революционной деятельностью. В 1918 – 1920 гг. в его составе работали 22 человека в возрасте от 39 до 52 лет. По социальному происхождению 5 человек были дворянами, 4 – мещанами, 4 – рабочими, один – крестьянином. Остальные – выходцы из среды интеллигенции. 10 человек имели высшее образование, в том числе четверо – юридическое.

Были случаи, когда при назначении наркомов В.И. Ленину приходилось учитывать мнение отраслевых профсоюзов. Так, зимой 1918 г. в ЦК партии большевиков решили назначить наркомом путей сообщения известного партийного организатора и публициста В.И. Невского, но Всероссийский железнодорожный съезд рекомендовал на этот пост беспартийного рабочего-железнодорожника А.Г. Рогова. Ленин не стал настаивать на решении ЦК, и наркомом стал А.Г. Рогов.

Недостаток руководящих кадров вынуждал ставить партийных работников во главе сразу нескольких учреждений. Так, Л.Д. Троцкий был наркомом по военным делам, по морским делам, путей сообщения; И.В. Сталин – по делам национальностей, государственного контроля, рабоче-крестьянской инспекции.

Аппарат СНК состоял из управления делами, секретариата, финансового отдела и отдела (бюро) печати. Для разгрузки правительства от мелких вопросов, главным образом финансовых (жалобы на исполнения смет, межведомственные споры и т.п.), в ноябре 1917 г. был образован Малый Совнарком. Положение о нем было утверждено в марте 1918 г. Он состоял из 4 человек (наркомов или их замов) и собирался не реже 3 раз в неделю.

30 ноября 1918 г., в целях укрепления боеспособности Красной армии и объединения усилий фронта и тыла, был образован Совет рабочей и крестьянской обороны под председательством В.И. Ленина. В его состав вошли представители ВЦИК, военного ведомства, профсоюзов. Совет оперативно решал вопросы перестройки на военный лад промышленности, транспорта, учебных заведений и т.п., ведал обеспечением армии и флота вооружением и боеприпасами, материально-техническими средствами. Его решения были обязательными для всех ведомств. В случаях особой опасности Совет обороны мог объявить те или иные территории на военном положении и передать всю власть местным чрезвычайным органам – ревкомам. 7 апреля 1920 г. Совет рабочей и крестьянской обороны был преобразован в Совет труда и обороны (СТО). Его главной задачей стало восстановление народного хозяйства. Вскоре в нем сосредоточилось высшее руководство всей экономикой страны. Постановления СТО были обязательными для всех учреждений, но могли быть отменены ВЦИК и СНК.

Народные комиссариаты. Центральными органами отраслевого управления были народные комиссариаты. Новые учреждения сохранили структуру, а часто и кадры дореволюционных министерств. Сохранилась и отраслевая система управления: наркомат возглавлял одну отрасль. Большевики на практике осознавали возможность и необходимость использования уже сложившегося в дооктябрьский период государственного механизма управления страной. Принципиально не отличался даже перечень новых центральных учреждений. Согласно Конституции РСФСР действовали наркоматы по иностранным, военным, морским, внутренним делам, юстиции, труда, социального обеспечения, просвещения, почт и телеграфов, по делам национальностей, по финансовым делам, путей сообщения, земледелия, торговли и промышленности, продовольствия, государственного контроля и здравоохранения. Что касается последнего, то еще в 1916 г. царское правительство попыталось вывести медицинскую часть из МВД, образовав Главное управление государственного здравоохранения. Но эта реформа не была доведена до конца.

Действительно новым центральным ведомством стал Наркомат по делам национальностей, практически осуществлявший национальную политику советской власти. Он содействовал организации национальных автономных образований, вел работу с национальными кадрами, предпринимал меры по преодолению экономической и культурной отсталости национальных окраин, издавал литературу на языках народов России, боролся с проявлениями национального и регионального сепаратизма. Наркомат состоял из комиссариатов (Армянского, Белорусского, Горцев Кавказа, Еврейского, Латышского и др.) и отделов (Вотякского, Киргизского, Марийского и др.). В 1918 г. наркомат участвовал в формировании национальных частей Красной армии.

Наркоматы сосредоточили в своих руках все нити государственного управления, осуществляли национализацию предприятий промышленности и транспорта, налаживали производство, социально-культурное строительство.

Высший совет народного хозяйства. Особо следует сказать о Высшем совете народного хозяйства (ВСНХ), образованном 2 декабря 1917 г. На него была возложена разработка общих норм регулирования экономической жизни страны, объединение и согласование деятельности всех экономических наркоматов. Он имел право конфискации, реквизиции, секвестра и принудительного синдицирования предприятий всех отраслей промышленности и торговли. Все законопроекты по народному хозяйству вносились на рассмотрение СНК только через ВСНХ. На этот орган легла вся тяжесть трехлетней работы по национализации промышленности.

ВСНХ имел сложную структуру. Его руководящими органами были пленум, бюро и президиум. Пленум состоял из представителей ВЦИК, хозяйственных наркоматов, профсоюзов, местных совнархозов, кооперации. Пленум собирался не реже одного раза в месяц и давал задания президиуму. Бюро координировало текущую работу. Периодически проходили съезды совнархозов, на которых обсуждались важнейшие вопросы экономической политики.

Вопросами управления производства, распределения сырья и готовой продукции ведали главки ВСНХ. Они напрямую руководили крупными и средними предприятиями. По мнению Т.П. Коржихиной, система главкизма, при которой самостоятельность предприятий была сведена почти к нулю, могла быть действенной только в условиях разрухи, крайней нехватки сырья, угрозы полной остановки производства. Она давала возможность государству выстоять в годы войны. Однако немало оказалось и негативных последствий.

Чрезмерная централизация привела к гигантскому росту аппарата управления. К началу 1922 г. в системе ВСНХ работали 1 млн. 200 тыс. служащих, что сделало этот «штаб социалистической промышленности» трудно управляемым.

Местные Советы были отстранены от управления находящимися на их территории предприятиями. Децентрализация управления промышленностью в конце Гражданской войны резко сократила аппарат ВСНХ. В 1921 г. количество отраслевых главков сократилось с 52 до 16.

Следует отметить, что строительство аппарата ВСНХ велось с широким использованием готовых «кирпичей» и целых «блоков» старого госаппарата и управленческих структур крупнейших российских монополий. В их числе ряд отраслевых отделов Министерства торговли и промышленности, аппараты бывших особых совещаний, национализированные синдикаты «Кровля», «Продамет» и др. Заимствования были исчерпывающими: в распоряжение ВСНХ переходило все имущество, помещения, делопроизводство и, главное, личный состав служащих. Технической основой ВСНХ стал упоминавшийся Главный экономический комитет Временного правительства.

Правоохранительные органы. 7 декабря 1917 г. постановлением СНК была образована Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и саботажем (ВЧК), которую в годы Гражданской войны возглавлял Ф.Э. Дзержинский. Первоначально на ВЧК был возложен розыск преступников. Следствие и передачу дела в суд осуществляла следственная комиссия Ревтрибунала. Однако по декрету 21 февраля 1918г. ВЧК получила право расстрела на месте без суда и следствия «неприятельских агентов, спекулянтов, громил, хулиганов, контрреволюционных агитаторов, германских шпионов». ВЧК стала главным орудием «красного террора» против всех врагов советской власти.

В ноябре 1917 г. декретом о суде № 1 СНК упразднил все существовавшие в России судебные учреждения (кроме мировых судов, деятельность которых приостанавливалась), дореволюционную прокуратуру, адвокатуру и следственный аппарат. Были учреждены общегражданские народные суды к ревтрибуналы для рассмотрения дел о контрреволюционных преступлениях. Судьи избирались местными Советами или назначались исполкомами и были им подотчетны. Декрет предлагал судам в каждом конкретном случае решать, что из прежних законов не противоречит «революционной совести и революционному правосознанию». В мае 1918 г. был образован Ревтрибунал при ВЦИК для рассмотрения наиболее важных дел. Он состоял из председателя и шести членов, избираемых ВЦИК на три месяца, следственной комиссии, коллегии обвинителей, коллегии защитников, кассационного отдела. Приговоры обжалованию не подлежали. Параллельно возникли военные и железнодорожные трибуналы. В1920 г. вместо кассационного отдела ВЦИК возник Кассационный трибунал – высший орган судебного контроля.

Изменения административно-территориального деления. После Октябрьской революции произошли перемены в административно-территориальном делении России. В декабре 1917 г. НКВД издал обращение ко всем Советам «Об организации местного самоуправления», в котором говорилось о необходимости перемещения административных центров в крупные промышленные города, где Советы были более влиятельными. 27 января 1918 г. СНК принял декрет, разрешавший местным Советам вносить изменения в административно-территориальное деление. Первоначально изменения шли на уровне волостей и уездов. Конституция 1918 г. сохранила деление страны на губернии (области), уезды, волости. Различий между губерниями и областями не проводилось.

В декабре 1920 г. VIII Всероссийский съезд Советов предложил ускорить работу по новому административно-территориальному делению, обратив особое внимание на экономические характеристики территорий. Актуальность экономического районирования усиливалась планом ГОЭЛРО. Одновременно эту же работу вела Административная комиссия ВЦИК.

В первые месяцы после Октябрьской революции Россия представляла собой конгломерат территорий, управляемых местными «совнаркомами», «трудовыми коммунами», Советами. Часто эти органы провозглашали свои республики, принимали свои законы, которые иной раз не только противоречили политике центральной власти, но и просто здравому смыслу.

В январе 1918 г. была провозглашена Ставропольская советская республика. Был избран Совнарком, который провел национализацию местных банков, ввел 8-часовой рабочий день на предприятиях, образовал Ревтрибунал, приступил к формированию своих воинских частей (1-й Ставропольский революционный батальон). В мае 1918 г. Чрезвычайный губернский съезд Советов распустил местный СНК, передал его функции президиуму вновь избранного губисполкома. Аналогично развивались события в ряде других российских губерний.

В феврале 1918 г. была образована Донецко-Криворожская советская республика со столицей в Харькове. Съезд Советов Екатеринославской и Харьковской губерний, части уездов Херсонской губернии и промышленных районов Области войска Донского образовали свой Совнарком и наркоматы: по делам народного хозяйства, по делам управления, по судебным делам, по военным делам, финансов, труда, народного просвещения и госконтроля. Под давлением ЦК партии большевиков и лично В.И. Ленина в марте того же года руководители республики заявили о вхождении ее в состав образованной ранее Украинской социалистической советской республики.

В марте 1918 г. на части территории Области войска Донского, освобожденной от войск атамана A.M. Каледина, местный военно-революционный комитет провозгласил Донскую советскую республику, 1-й съезд Советов рабочих и казачьих депутатов в Ростове-на-Дону избрал свой Центральный исполнительный комитет и Совнарком. Республика прекратила свое существование 8 мая 1918 г. после захвата германскими интервентами ее столицы.

В дальнейшем таким же образом возникли Таврическая советская социалистическая республика, Терская советская республика, Черноморская советская республика и др. В ряде случаев они образовывали между собой союзы. Например, в июле 1918 г. была создана Северо-Кавказская советская республика, объединившая Кубано-Черноморскую советскую республику, Терскую и Ставропольскую советские республики. Съезд Советов Северного Кавказа 7 июля 1918 г. избрал местный ЦИК, который образовал Реввоенсовет Северного Кавказа. Республика просуществовала до конца 1918 г. и распалась в связи с захватом ее территории белогвардейцами.

Изменения административно-территориального деления были связаны также с деятельностью образованных еще до Октябрьской революции областных объединений Советов. Они, как правило, охватывали несколько губерний и соответствовали сложившимся экономическим районам. Такими объединениями, например, стали Восточно-Сибирское, Туркестанское, Поволжское, Московское, Южное, Прибалтийское и т.п. После Октябрьской революции на базе некоторых из них возникли новые административно-территориальные единицы. Например, в марте 1918 г. 4-й областной съезд Советов избрал Московский областной Совнарком. В связи с постоянными конфликтами правительства РСФСР с Московским СНК, последний в июне 1918 г. был ликвидирован.

Местные органы власти. Еще долгое время на местах параллельно с Советами действовали городские думы, земские учреждения, различные комитеты, совещания и т. п. Отношения между ними зависели от соотношения политических сил. Если Советы были сильны, то старые учреждения поглощались ими на правах соответствующих отделов. Если местное населения еще поддерживало старые институты управления, то проводились перевыборы их состава. Например, 27 – 29 ноября 1917 г. прошли выборы в Петроградскую городскую думу, и из 200 гласных 188 теперь были большевиками. В апреле 1918 г. аппарат этой думы был объединен с аппаратом Петроградского Совета. Были и анекдотичные случаи. Так, в Костромской и Казанской губерниях некоторые местные волостные земства просто меняли вывеску и называли себя Советами, в то время как настоящие Советы становились придатком такой земской управы.

В ряде мест возобладали идеи местничества: волостные органы не хотели подчиняться уездным, а те – губернским. Как признавал руководитель Наркомата внутренних дел, который непосредственно отвечал за строительство местной системы Советов: «В первый период революции вся Советская Россия рассыпалась на целый рад как бы независимых друг от друга губернских, уездных и даже волостных советских «республик», со своими «совнаркомами», вместо местных исполнительных комитетов».

24 декабря 1917 г. НКВД утвердил инструкцию «О правах и обязанностях Советов», согласно которой устанавливалось единообразие в структуре исполкомов Советов. Был дан примерный перечень отделов: финансов, земельный, труда, народного просвещения, судебный и др. Отделы исполкомов были одновременно органами соответствующих наркоматов. Двойное подчинение аппарата управления считалось одной из форм осуществления принципа демократического централизма в советском строительстве. Однако прошел год, прежде чем структура исполкомов стала единой по всей стране.

Конституция 1918 г. установила четкую структуру советских органов на местах. Высшими органами власти на местах были съезды Советов (областной, губернский, уездный, волостной), а в перерывах между ними – их исполнительные комитеты. В вопросах количественного состава делегатов съездов руководствовались дооктябрьской практикой. Например, один человек от 300 дворов. Согласно Конституции 1918 г. местные Советы собирались часто. Областные – не реже 2 раз в год, губернские и уездные – 1 раз в три месяца, волостные – 1 раз в месяц.

Исполкомы сосредоточили в своих руках руководство всеми сторонами общественной жизни. Работали они пленарно. В период между пленумами текущие дела решал президиум исполкома. Он же контролировал деятельность всех учреждений на данной территории.

Важную роль в местном управлении играли военно-революционные комитеты. Возникнув в основном в момент захвата власти Советами, они сосредоточились на борьбе с контрреволюцией, охране общественного порядка, укреплении аппарата Советов.

В годы Гражданской войны в прифронтовой полосе или на только что занятых территориях учреждались ревкомы. Это чрезвычайные органы власти. Их деятельность регулировалась специальным Положением о революционных комитетах, изданным ВЦИК и Советом обороны в октябре 1919 г. В задачи ревкомов входила борьба с бандитизмом, мобилизация сил и средств на нужды фронта, борьба со шпионажем, охрана общественного порядка, эвакуация населения и т.п. Своего аппарата они не имели и действовали через аппарат исполкомов.

К своеобразным чрезвычайным местным органам следует отнести комитеты бедноты. Они действовали летом – осенью 1918 г. Их главной задачей было изъятие излишков хлеба у кулаков. В ряде губерний комбеды стали низовым аппаратом Наркомата продовольствия. Появление комбедов вызвало протесты крестьян и стало одним из факторов расширения масштабов Гражданской войны.

Первые автономные образования. 2 ноября 1917 г. СНК утвердил Декларацию прав народов России, в которой советская власть заявила о принципах своей национальной политики: равенство и суверенность народов России, их право на самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельных государств, отмена всех национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений и т.д. В соответствии с этими принципами, Советское правительство признало независимость Финляндии, Украины, Польши, Белоруссии, Тувы и ряда других государств, возникших на окраинах бывшей Российской империи.

В марте 1919 г. была образована Башкирская автономная советская социалистическая республика – первая автономная республика в составе РСФСР. В конце Гражданской войны на карте РСФСР появилось несколько автономных республик: Татарская, Киргизская, Горская, Дагестанская, Крымская и др., а также ряд автономных областей. С октября 1918 г. существовала Трудовая коммуна немцев Поволжья. Отметим, что некоторые народы в те годы впервые смогли создать свои национально-государственные образования.

Складывание советского федеративного государства. Одной из наиболее сложных проблем российской государственности в годы Гражданской войны стало национально-государственное строительство. До 1917 г. руководители большевистской партии были сторонниками сохранения крупного централизованного, унитарного государства, считая его громадным историческим шагом вперед от средневековой раздробленности «к будущему социалистическому единству всего мира». В. И. Ленин утверждал, что марксисты «ни в коем случае не будут проповедовать ни федеративного принципа, ни децентрализации». Однако ход развития событий после краха Российской империи заставил большевиков изменить свои взгляды. Уже на Апрельской (1917) конференции РСДРП (б) Ленин говорил: «Мы к сепаратистскому движению равнодушны. Нейтральны. Если Финляндия, если Польша, Украина отделятся от России, в этом ничего худого нет... Если будет Украинская республика и Российская республика, между ними будет больше связи, больше доверия». При этом он подчеркивал, что «мы хотим братского союза всех народов». Эти идеи получили развитие в уже упоминавшейся «Декларации прав народов России».

В дальнейшем, при разработке национальной политики, большевикам приходилось учитывать такие факторы, как установление в ряде отделившихся от России государств откровенно буржуазно-националистических режимов, лозунг «единой и неделимой России» Белого движения, иностранную интервенцию, рост революционного движения в Европе и национально-освободительного движения на Востоке. Среди лидеров большевиков выявились разногласия по многим аспектам национальной политики. Часто стратегические цели уступали необходимости решения сиюминутных задач. Так, председатель Реввоенсовета Л.Д. Троцкий предложил 5 августа 1919 г. направить в Индию специальный экспедиционный корпус, а на Урале или в Туркестане сформировать политический или военный штаб азиатской революции. Тут налицо стремление поддержать или спровоцировать рост национально-освободительного движения и тем самым нанести удар по Британской империи. И.В. Сталин во время Советско-польской войны 1920 г. предложил создать в Галиции независимое государство, «пусть даже несоветское(!), но... благожелательное, дружественное к РСФСР». Здесь уже чувствуется классический геополитический подход к международным отношениям.

Важным этапом на пути к созданию союзного государства стал военно-политический союз советских республик. 18 мая 1919 г. ЦИК Украины принял резолюцию, в которой говорилось о необходимости единства руководства в борьбе с белогвардейцами и интервентами. 31 мая такое же решение вынес Совет обороны Литвы и Белоруссии. 1 июня ВЦИК РСФСР при участии представителей других социалистических республик принял декрет «Об объединении Советских Республик: России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом». Устанавливалось единство в управлении и централизация материальных ресурсов в сферах военного командования, железнодорожного хозяйства, финансов, промышленного производства (в первую очередь военного). Вместе с тем существовали объективные тенденции к объединению народов бывшей Российской империи: общность исторических судеб, миграции и ассимиляция народов, складывание на протяжении десятилетий и веков единой хозяйственной системы, общероссийского рынка, транспортной сети, культурные связи.

Несмотря на постоянно меняющуюся линию фронта в течение всей Гражданской войны сохранялись всероссийские кооперативные связи. Экономические связи территорий с разными формами правления и политическими режимами поддерживали частнопредпринимательские торгово-промышленные круги (с переходом к новой экономической политике даже утраченные связи стремительно восстанавливались). Свою роль сыграло даже всепроникающее, не знающее границ мешочничество. Не исчез и «черный рынок». Если хозяйственные связи и нарушались, то в большей степени виной тому была не политика, а распад финансово-денежной системы, стремительная инфляция, натурализация экономики. Нужно еще учитывать, что в годы Гражданской войны не было сплошной линии фронта, и часть территории страны не контролировалась ни белыми, ни красными. Особое значение играла политика РСФСР. Даже в самые критические месяцы Гражданской войны в ВСНХ продолжали разрабатывать проект орошения Голодной степи Туркестана. СНК РСФСР неоднократно выделял немалые средства для закупки хлопка в Средней Азии, нефти в Баку и т.д. При разработке плана ГОЭЛРО уже в начальной стадии предполагалось по чисто хозяйственным принципам создание экономических районов, исторически тяготеющих друг к другу. Так, Южный район включал в себя не только юг России (Ростов, Таганрог и др.), но и прилегающую часть Украины (Юзовка, Мариуполь, Харьков и др.).

В августе 1922 г. для рассмотрения вопроса об объединении советских республик была образована комиссия под председательством В.В. Куйбышева. Под давлением И.В. Сталина комиссия разработала проект, который предусматривал вхождение всех республик в состав РСФСР на правах автономий. Этот план решительно осудили партийные и советские руководители ряда республик. Он также вызвал резкие возражения В.И. Ленина. В декабре на съездах Советов советских республик были приняты резолюции о поддержке образования союзного государства. 30 декабря 1922 г. 1-й съезд Советов социалистических республик в Москве принял Декларацию об образовании Союза Советских Социалистических Республик и утвердил Договор об образовании СССР.

В компетенцию Союза передавались вопросы внешней политики, установление основ организации вооруженных сил, утверждение единого государственного бюджета, регулирование транспортного и почтово-телеграфного дела, установление основ и общего плана всего народного хозяйства, общих начал землеустройства и землепользования, систем внешней и внутренней торговли, основ судоустройства и судопроизводства и т.п. Высшие законодательные органы союзных республик получили право опротестовывать декреты и постановления Совнаркома СССР в Президиум Центрального исполнительного комитета СССР, но, не приостанавливая их исполнения. Распоряжения союзных наркомов в случае их несоответствия законам могли быть приостановлены и обжалованы немедленно в союзный ЦИК и СНК.

Особо следует отметить, что «утверждение, изменение и дополнение союзного договора» подлежало ведению только Съезда Советов СССР. За каждой из союзных республик провозглашалось право выхода из Союза, но механизм этого не предусматривался.

В1924 г. была принята Конституция СССР, в которую были включены Декларация об образовании СССР и существенно дополненный текст Договора 1922 г. С этого момента Советский Союз, его высшие органы власти и управления получили полную внутреннюю и международную легитимность. Образование СССР было шагом вперед в решении национального вопроса и в мире острых этнических конфликтов и колониального гнета казалось для многих проблеском надежды.

Однако воплощение в жизнь заложенных в Конституцию 1924 г. федеративных принципов организации государства встретилось с огромными объективными и субъективными трудностями.

Следовало более четко провести национально-государственное размежевание. В Средней Азии до 1924 г. существовали Туркестанская АССР и две «народные» республики (Бухарская и Хивинская), появившиеся осенью 1920 г. после свержения большевиками с престола бухарского эмира и хивинского хана. Существовавшие границы не соответствовали традиционному расселению народов. Не совсем ясен был вопрос и о национальной самоидентификации этих народов. В результате длительных обсуждений в центральных и местных учреждениях были образованы Узбекская и Туркменская союзные республики. В составе Узбекской ССР была выделена Таджикская автономная ССР, которая в 1929 г. была преобразована в Таджикскую ССР. Киргизы образовали автономную область (с 1926 г. республика) в составе РСФСР. В 1936 г. она была преобразована в союзную республику. Существовавшая с 1920 г. Киргизская (с 1925 г. – Казахская) АССР также в 1936 г. стала союзной республикой. Крайняя чересполосица этнического расселения не позволяла решить вопрос в идеальном варианте, и если посмотреть на карту, то заметно, что некоторые границы в Средней Азии проведены просто по географическим меридианам и широтам. Все это до сих пор остается источником напряженности в этом районе Азии.

Продолжилось образование автономных республик и автономных областей в РСФСР и других союзных республиках (Карачаево-Черкесская, Бурят-Монгольская, Кабардино-Балкарская, Нахичеванская, Нагорно-Карабахская, Юго-Осетинская, Молдавская и др.).

Не всегда эта политика встречала понимание на местах. Известно, что руководящие деятели Башкирии и Татарии еще в 1923 г. при подготовке первой союзной Конституции ставили вопрос о предоставлении им статуса союзных республик. Однако их обвинили в национализме, и вопрос был снят с повестки дня. Он возник вновь при подготовке Конституции 1936 г. В первоначальном проекте Башкирская, Бурят-Монгольская и Татарская АССР числились союзными, но при окончательной доработке текста И. В. Сталин вернул им статус автономных.

В своей Конституции 1925 г. Абхазия себя автономной республикой не признала. В ст. 4 этой Конституции говорилось, что, объединившись с Грузией на основе особого договора, она входит в ЗСФСР и далее в СССР. В ст. 5. говорилось, что «ССР Абхазии есть суверенное государство, осуществляющее государственную власть на своей территории самостоятельно и независимо от другой какой-либо власти». Далее утверждалось, что республика оставляет за собой право выхода как из состава ЗСФСР, так и из Союза ССР. Лишь после кровавых репрессий, проведенных первым секретарем ЦК Компартии Грузии Л.П. Берией в 30-е гг., удалось добиться признания Абхазии автономной республикой в составе Грузинской ССР.

В конце 20-х гг. автономию получили многие народы Крайнего Севера. В 1926 г. ЦИК и СНК РСФСР утвердили Временное положение «Об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР». Этим народам, ведущим кочевой или полукочевой образ жизни, предоставлялось право на самоуправление, на создание «родовых туземных Советов», управ, исполкомов и т. п.

По всей стране возникли мелкие национально-территориальные единицы. К концу 1933 г. в СССР насчитывалось 250 национальных районов и 5300 национальных сельсоветов. С одной стороны, это подчеркивало бережное отношение к каждому народу (по переписи 1926 г. в СССР проживало 185 наций и народностей), с другой – культивировалась национальная замкнутость, рос бюрократический аппарат, была видна экономическая неэффективность существования этих автономий.

Стремление осуществить национальные преобразования по-большевистски радикально и быстро нередко ломало национальный уклад, традиции и обычаи, вызывало вооруженные восстания в Закавказье, Казахстане, Якутии. Особенно горячей точкой являлся Северный Кавказ. Там периодически приходилось проводить самые настоящие карательные экспедиции. В Ингушетии, Чечне, Северной Осетии в середине 20-х гг. у местного населения изымались тысячи винтовок, пулеметы и даже орудия. В Средней Азии борьба с басмачеством продолжалась до 1933 г., что было связано помимо других причин и с просчетами национальной политики.

Административно-территориальное деление СССР. С образованием СССР было решено вплотную заняться административно-территориальным устройством государства. XII съезд Коммунистической партии в 1923 г. обсудил специальный доклад о районировании и в принятой резолюции отметил, что прежнее административное деление территории страны не соответствует новой политической реальности и экономическим потребностям.

Эксперимент по новому административному устройству решили провести на Урале и Северном Кавказе. В 1923 г. была образована Уральская область, в 1925 г. – Северо-Кавказский край. Везде ликвидировались уезды, волости укрупнялись и преобразовывались в районы. Затем были созданы округа и упразднены губернии. В середине 20-х гг. были образованы Дальневосточный и Сибирский края, а также Ивановская, Ленинградская, Московская и ряд других областей.

К концу 1929 г. РСФСР завершила переход к областному (краевому), окружному, районному делению. В других республиках были только округа и районы. Однако с началом индустриализации и коллективизации выяснилось, что округа с их государственным и партийным аппаратом являются лишним звеном в управлении, и в 1930 г. они были ликвидированы (сохранились лишь национальные и имевшие особое значение округа).

В дальнейшем происходил процесс разукрупнения областей (краев) и районов. К областному делению перешли республики, ранее их не имевшие. Основной административно-территориальной единицей стал район. В1938 г. их было 3463.

В послевоенное время начался процесс укрупнения ряда областей. Например, в Белоруссии вместо 12 небольших областей стало 7 более крупных. Исчезли административные округа. В результате проведенного в 1954 г. укрупнения сельских Советов количество сельских районов сократилось на треть.

Следует отметить, что согласно Конституции 1936 г. изменение границ между союзными республиками и образование новых краев и областей в составе республик было отнесено к ведению Союза ССР. В 1957 г. вопросы областного и краевого административно-территориального устройства были отнесены к исключительному ведению союзных республик.

К концу существования СССР сложилась следующая система административно-территориального деления. Республика имела в своем составе области (в РСФСР еще и края) и города республиканского подчинения. Отметим, что многие области превосходят по размеру территории большинства европейских государств. Они состоят из районов и городов областного подчинения.

Важным средним звеном между областью и республикой, с одной стороны, и селами и поселками – с другой, стали районы, в том числе районы в городах. Каждый район представляет собой экономический комплекс и охватывает территорию, на которой проживают от 20 до 100 тыс. человек. В городах РСФСР районы образовывались с населением свыше 100 тыс. человек.

Низовым звеном административно-территориального деления были территории сельских и поселковых Советов и небольшие города районного значения. В 1978 г. в стране существовало 41100 сельских Советов. В территорию сельсовета включались не только поселения, но и окружающие их земли. К низовому звену относятся поселки городского типа, которые от городов отличались размерами территории и характером объекта, на базе которого они возникли (фабрично-заводской, шахтерский, при железнодорожной станции, курортный и т.п.). В РСФСР существовали поселки городского типа приблизительно с 2 – 3 тыс. жителей, на Украине и в Молдавии – от 500 человек до 2 тыс. жителей. Города районного подчинения в РСФСР должны были насчитывать не менее 12 тыс. жителей, в Украинской, Киргизской и Молдавской союзных республиках – не менее 10 тыс. и т. д.

Конституция СССР 1936 г. Итоги нового этапа в советском государственном строительстве подвела Конституция СССР 1936 г. По демократизму она превосходила Конституции 1918 и 1924 гг. По юридической технике она не отличалась от международных стандартов этого рода актов. В ней не было лозунговости, все ее положения были четкими, ясными и простыми.

В Конституции 1936 г. можно заметить (хоть это и не акцентировалось) наличие идеи разделения властей. Законодательная власть была сосредоточена в Верховном Совете, исполнительная – в Совнаркоме, судебная – в Верховном суде СССР. При этом суд объявлялся независимым и подчиненным только закону.

Было изменено название Советов. Они стали называться Советами депутатов трудящихся. Советы избирались всеобщим, прямым, равным и тайным голосованием. Таким образом, государство формально отказывалось от идеи подавления части населения по классовому признаку.

Четко прослеживался приоритет представительных органов. Решения исполкомов всех уровней могли быть отменены соответствующими Советами и опротестованы прокурорами. А решения местного Совета мог отменить лишь вышестоящий Совет. Верховный Совет СССР формировал союзное правительство (Совнарком СССР), ответственное перед Верховным Советом и его Президиумом, избирал состав Верховного Суда СССР и назначал Прокурора СССР. В Конституции подчеркивалось, что Верховному Совету СССР принадлежит вся полнота государственной власти в стране. Он состоял из двух равноправных палат. Совет Союза избирался всем населением (1 депутат от 300 тыс. человек). Совет Национальностей состоял из представителей союзных, автономных республик и других национально-государственных образований.

В Конституции 1936 г. последовательно проводился в жизнь принцип равноправия граждан. Так, впервые подчеркивалось равноправие мужчин и женщин в различных сферах общественной жизни. Особенностью этой и последующих советских конституций был явный акцент на социально-экономические права (право на труд, отдых, образование, социальное обеспечение в старости и т. п.). Что же касается политических прав и свобод, зафиксированных Конституцией 1936 г., то их перечень также соответствовал самым демократическим стандартам.

Однако каждый образованный человек понимал, что никакого разделения властей в СССР нет. Любой более или менее серьезный вопрос государственной жизни предварительно обсуждался в партийных инстанциях, а затем «оформлялся» в соответствующих органах советской власти. И это формально не противоречило Конституции, 126-я статья которой особо подчеркнула руководящую роль Коммунистической партии. С легкой руки секретаря ЦК ВКП(б) А.А. Жданова, родилась идея «блока коммунистов и беспартийных». В результате в каждом избирательном округе от блока был выдвинут один кандидат. Практика безальтернативного выдвижения и избрания депутатов дискредитировала всю систему Советов в глазах населения. До 1974 г. в паспортах (которые, кстати, сельское население долгое время не имело) и в анкетах при приеме на работу сохранялась графа «социальное происхождение», хотя с отменой ограничения прав по классовому признаку она теряла всякий смысл. И подобных примеров можно привести множество.

Не уберегла Конституция права целых народов. В 40-е гг. были лишены автономии немцы Поволжья, чеченцы, ингуши, калмыки и некоторые другие народы. Ряд из них подвергся депортации под предлогом сотрудничества в годы Великой Отечественной войны с фашистской Германией. Во второй половине 50-х гг. была восстановлена автономия балкарского, ингушского, калмыцкого, карачаевского и чеченского народов. Справедливость по отношению к некоторым подвергшимся репрессиям народам (например, немцам Поволжья), не восстановлена до сих пор.

Роль коммунистической партии в управлении государством. Советы возникли как органы многопартийные, и они могли обеспечить широкую базу революции. Однако в годы Гражданской войны в Советах стала доминировать одна партия – большевиков. В то же время, как уже отмечалось, в чрезвычайных условиях военного времени Советы оказались неспособны эффективно исполнять роль социалистического «парламента». Сказались низкий уровень политической культуры, образования, квалификации не только широких масс населения, но и депутатов. Все это уходило своими корнями в прошлое. Причинами этого были непродолжительность развития капитализма в России, господство патриархальных взглядов и отношений, отсутствие глубоких демократических традиций и соответствующего политического опыта. Как заметил видный партийный публицист К. Радек, в нищей стране, население которой безграмотно и «привыкло к кнуту», к хозяйству чиновников, невозможно сразу ввести советскую систему. Ведь для того, чтобы рабочий и крестьянин участвовали в управлении государственными делами, о чем мечтали большевики, рабоче-крестьянская масса еще должна захотеть участвовать в управлении. Но громадное большинство населения ежедневно погружалось в свои заботы о семье, ее пропитании, «в борьбу за кусок хлеба, пару обуви» и, в сущности, «громадное большинство рабочих и крестьян думает всегда о том, что лучше будет всякому в одиночку позаботиться о себе». Поэтому, по мнению Радека, только медленно, шаг за шагом, можно будет осуществить идею «власть трудящихся через трудящихся».

В.И. Ленин также подчеркивал, что Советы стали органами управления для трудящихся через передовой слой пролетариата. На опыте первых лет советской власти, осознав, что ближайшем будущем никакой мировой революции не произойдет и помощи от победившего пролетариата развитых европейских стран не будет, он начинает пересматривать прежнюю концепцию государственности. Он утверждает, что в России кроме партии большевиков нет политической силы, способной повести народ к социализму. Позднее, на XII съезде РКП(б) один из партийных лидеров, Г.Е. Зиновьев, скажет об этом прямо: «Мы должны сейчас добиться того, чтобы и на нынешнем новом этапе революции руководящая роль партии или диктатура партии была закреплена... Диктатура рабочего класса имеет своей предпосылкой руководящую роль его авангарда, т.е. диктатуру лучшей его части, его партии. Это нужно иметь мужество смело сказать и защитить».

Первоначально компартия ограничивалась решением принципиальных вопросов государственного строительства и хозяйственной жизни (переход к новой экономической политике, к индустриализации и т. п.), занималась кадровой политикой. Партия в первые годы после революции еще оставалась самостоятельной политической структурой, а не частью государственного механизма, хотя оказывала на него самое непосредственное влияние.

В качестве арбитра в случаях каких-либо конфликтов между партийным и государственным аппаратами неизменно выступал В.И. Ленин. Его непререкаемый авторитет позволял безболезненно для дела решать самые сложные проблемы. По мере его отхода из-за болезни от дел, таких конфликтов стало значительно больше. Так, председатель СНК РСФСР А.И. Рыков почти два года не мог сформировать свой республиканский Госплан, Концессионный комитет, Комиссию по внутренней торговле по той причине, что ЦК партии никак не мог остановиться на кандидатурах их председателей.

Постепенно входит в практику рассмотрение вопросов государственного управления в партийных органах накануне созыва высших органов государственной власти. Другими словами, созыву каждого съезда Советов СССР или сессии ЦИК СССР предшествует либо Пленум ЦК партии, обсуждавший повестку дня работы законодательных органов, либо партийная конференция, либо партийный съезд. Поэтому обсуждаемые на съездах Советов и сессиях ЦИК доклады носили скорее информационный характер. А если происходили какие-либо «осечки», то их впоследствии легко исправляли. Так, V съезд Советов СССР отверг предложение о создании общесоюзного Наркомата земледелия СССР. Однако в декабре 1929 г. в соответствии с решением ноябрьского пленума ЦК ВКП(б) ЦИК и СНК СССР образовали общефедеральный Наркомат земледелия, где и сосредоточилось все руководство колхозным строительством.

В 30-е гг. по мере развертывания социалистического строительства партия все больше берет на себя задачи непосредственной организации производства. Сначала в аппарате ЦК ВКП(б), затем в республиканских компартиях, губкомах и обкомах учреждаются должности секретарей по отраслям промышленности, транспорту и связи, сельскому хозяйству. Потом при них создаются соответствующие отделы. На важнейших стройках и предприятиях учреждаются должности парторгов ЦК как непосредственных представителей партийного центра. Они занимаются перераспределением материальных ресурсов и кадров, помогают наркоматам в решении конкретных вопросов производства, постепенно беря под контроль работу этих отраслевых органов управления. Местные территориальные парткомы всех уровней вместе с руководителями советских органов, директорами предприятий несли прямую ответственность за результаты производственной деятельности предприятий функционирование социальной сферы и т.п. Все это вело к дальнейшему слиянию государственных, хозяйственных и партийных органов. Партия окончательно потеряла черты традиционной политической партии, а Советское государство превратилось в своеобразное «партийное» государство.

Вопрос о ликвидации так называемых отраслевых отделов ЦК КПСС, дублировавших работу правительства, обсуждался при подготовке документов XXVI съезда КПСС, работавшего в феврале-марте 1981 г., но на обсуждение съезда этот вопрос так и не был вынесен.

Весной 1984 г. в ходе работы над новой редакцией Программы КПСС ее составители попытались сформулировать идею о разграничении функций партийных, хозяйственных и общественных звеньев политической системы советского общества. Опираясь на опыт событий в Польше 1980-х гг., они хотели дистанцировать партию от государства, чтобы она автоматически не несла ответственности за экономические и социальные ошибки и неудачи органов государственной власти и управления. Однако сначала на заседании Секретариата ЦК КПСС, а потом на совещании составителей новой редакции Программы, против этой идеи решительно выступил секретарь ЦК КПСС М.С. Горбачев, и эта реформа не состоялась.

Рождение номенклатуры. 12 июня 1923 г. Оргбюро ЦК приняло постановление «О назначениях», которое утвердило принцип назначения на все крупные государственные и хозяйственные должности с предварительного согласия ЦК РКП (б). Появились так называемые списки № 1 и № 2. Упомянутые в списке № 1 должности замещались лицами не иначе как постановлением Оргбюро или Политбюро ЦК вне зависимости от того, шла речь о члене партии или беспартийном. По списку № 2 работники назначались (перемещались) на работу Учраспредотделом с санкции одного из секретарей ЦК. Постановление Оргбюро ЦК от 12 ноября 1923 г., в котором впервые появился термин номенклатура, сопровождалось двумя списками номенклатурных должностей. 31 января 1924 г. ЦК направил секретное распоряжение руководителям хозорганов представить в учетно-распределительный отдел ЦК списки членов и кандидатов правлений, заведующих отделами, списки директоров и управляющих заводами, их заместителей, также их автобиографии и учетные материалы.

Учетно-распределительные аппараты в течение 1924 г. возникли во всех центральных учреждениях. С целью усиления контроля за работой этого аппарата И.В.Сталин, бывший тогда генеральным секретарем ЦК РКП (б), объединил Учраспредотдел с оргинструкторским отделом ЦК и образовал Орграспредотдел во главе с Л. М. Кагановичем. Этот отдел стал главным в аппарате ЦК. С его помощью Сталину удалось расставить на ключевые должности в партии и государстве лично преданных ему людей и сформировать тот режим личной власти, который сложился в нашей стране к середине 30-х гг. В исторической литературе утвердилось мнение, что именно Сталин в борьбе за власть создал номенклатуру. Но, видимо, недалек от истины был Л.Д. Троцкий, который в работе «Преданная революция» (1937) писал: «Было бы наивно полагать, что неизвестный массам Сталин вдруг вышел из-за кулис, имея готовый стратегический план. Нет. Прежде чем он вышел на свой путь – бюрократия нашла его».

Существует точка зрения, согласно которой зарождение номенклатуры началось вскоре после прихода большевиков к власти. При этом ссылаются на появление в 1919 г. Учраспредотдела ЦК РКП(б) и его инструкции губкомам о сборе анкет с характеристиками местных ответственных работников. Думается, что это не совсем так. В чрезвычайных условиях войны такая практика существовала и ранее. Соответствующая комиссия работала в составе Особого совещания по обороне государства. 15 июня 1917 г. Временное правительство приняло постановление «О мерах к правильному использованию рабочей силы в стране и сосредоточению в Министерстве труда всего дела ее учета и распределения». Свой учет технических специалистов вело военное ведомство.

В 1925 г. дополнительно к номенклатуре № 1 был добавлен список выборных должностей, которые утверждались специальной комиссией ЦК по подготовке и проведению соответствующих съездов и собраний. Таким образом, еще до своего избрания намеченные ранее депутаты, профсоюзные и комсомольские работники, народные заседатели в суде и т. п. уже утверждались в партийных инстанциях. ЦК национальных компартий, крайкомы и губкомы были обязаны выработать номенклатуры должностей местных органов, назначение на которые производилось при утверждении или по согласованию с ними (по примеру номенклатур ЦК № 1 и № 2). Существовала и ведомственная номенклатура № 3, назначения в соответствии с ней проводили центральные учреждения. О состоявшихся назначениях они ежемесячно докладывали в Орграспредотдел ЦК.

Всего по номенклатурам № 1 и № 2 в 1925 г. числилось 3545 человек (№ 1 – 1870, № 2 – 1675). В списке выборных лиц были: СНК, ВЦИК СССР – 833 человека, ВЦСПС – 426, ЦК РЛКСМ – 51, Центросоюз – 43, другие общественные организации – 100 человек. 588 человек, работавших в провинции на различных должностях, не могли быть перемещены без согласия ЦК РКП (б). Постановлением ЦК распределялись на работу все студенты-коммунисты, оканчивавшие центральные вузы. Номенклатуры не оставались неизменными, они ежегодно пересматривались, в разные годы по ним проходило различное число должностей.

На рабочем совещании в Орграспредотделе ЦК в декабре 1926 г., куда были приглашены партийные работники с мест, объясняя причины «неимоверно широкого объема распределения», докладчик (один из работников отдела) назвал, прежде всего, директиву партии «об овладении госаппаратом». Были приведены такие цифры: с апреля 1923 г. в отдел обратились за распределением до 70 тыс. человек, получили путевки 26 тыс. человек, из них только 14% входили в номенклатуру ЦК. На совещании с мест звучали оскорбительные для партии возгласы: ее называли «биржей труда», «проходным двором», «свалкой». Выступавшие говорили, что если эту практику углублять, то «мы создадим кастовые привилегии для коммунистов в условиях господства партии как правящей страной» и не будет никаких гарантий от «примазывания» к партии; что все это вызывает ропот со стороны «наиболее сознательных пролетариев».

Докладчик привел и такие данные: в губернском аппарате РСФСР за два года сменилось 80% работников. «Какой может быть рост квалификации и опыта, – спрашивал он, – когда почти весь актив за 2 года перетаскивается с места на место?» Некоторые выступавшие винили в сложившейся ситуации местных руководителей госаппарата и хозяйственных органов, которые должны своевременно готовить себе заместителей, способных в случае надобности занять ту или иную должность. Знаменательна реплика представителя Нижегородской парторганизации: «У нас этого нет, руководители возлагают надежду на партию, партия даст». Характерно, что на совещании никто не усомнился в правомочности самого номенклатурного принципа назначения на должности.

Каким в идеале виделся партийному руководству номенклатурный работник? Ответ на этот вопрос дал И .В. Сталин еще на XII съезде партии: Это, говорил он, «люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять эти директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь».

Кадры для номенклатурных должностей черпались в основном среди рабочих, крестьян и служащих, пришедших в партию в годы Гражданской войны. Ошибочно мнение, что в формировании номенклатуры не учитывались критерии профессиональной годности и образования. Уже упоминались и рабфаки, и различные курсы повышения квалификации. Постепенно сложилась система партийного образования. Стремительно росло число вузов и техникумов. «Выдвиженцы» стремились восполнить недостаток образования, ибо понимали, что от этого зависит их дальнейшая карьера. Им в этом способствовали правила приема в вузы, введенные в 1924 г. Они давали при поступлении особые преимущества членам профсоюзов, непосредственно связанным с производством, бывшим красноармейцам—участникам Гражданской войны, членам партии и комсомола. Другое дело, что постоянные перемещения из центра в губернии и обратно, из одного учреждения в другое, с должности на должность снижали ответственность, так как руководители чувствовали себя временными работниками. Одной из причин перемещения было осознание ошибочности назначения. Не справившихся работников передвигали на другие, менее значимые должности, например, в профсоюзный аппарат, издательства, архивы, библиотеки, музеи. В итоге номенклатурные работники превратились в касту «непотопляемых».

Впрочем, подлинное спокойствие ждало номенклатуру только после смерти И.В. Сталина. При его жизни «кадры» пребывали в известном напряжении. «Чистки» и репрессии могли прервать карьеру, а часто и жизнь любого «руководящего номенклатурного работника».

«Чистки» шли в государственном аппарате с, конца Гражданской войны до начала 30-х гг. Они были направлены первоначально против бюрократии, затем против лиц, в чьей лояльности новой власти сомневались. Самая массовая «чистка» была организована в 1930 – начале 1931 г. Ее прошли почти 2 млн. служащих, из которых было «вычищено» до 200 тыс. человек, или 10% от общего числа проверенных. Со службы увольняли за «бюрократизм и волокиту», за «связь с чуждыми элементами, искривление партлинии», а также «лжеспециалисты» (последние составили 12,5% «вычищенных»). Обращает на себя внимание поддержанная масштабной пропагандой активность трудящихся. На собраниях по «чистке» присутствовали до 9,5 млн. человек. По мнению Т.П. Коржихиной, для значительного числа населения это была своеобразная школа постижения законов существования и выживания в условиях авторитарного режима, для начальников – уроки отбора кадров, проверки их политических качеств.

О причинах массовых репрессий во второй половине 30-х гг. существует уже многочисленная литература. Ученые расходятся во мнениях, объясняя мотивы террора, развязанного Сталиным и его ближайшим окружением. Одной из причин могло быть стремление списать на «врагов народа» провалы на различных участках социалистического строительства. Такая трактовка могла быть принята массовым сознанием, склонным винить в существовании трудностей конкретных людей. Население было подготовлено именно к такому восприятию происходящего предыдущими «чистками» госаппарата.

Вполне приемлема версия А.К. Соколова, что «ежовщина» (Н.И. Ежов занимал должность наркома внутренних дел в 1936 – 1938 гг.) «представляла собой радикальную и истерическую реакцию на рост бюрократизма, некомпетентность и другие огрехи созданной системы. В волнах развязанных репрессий смешалось многое: хаос в управлении, волокита, бестолковость, ненависть к начальникам, допускающим злоупотребления и произвол, наивные надежды на то, что суровыми мерами можно радикально исправить ситуацию».

Репрессии того периода нанесли невосполнимый урон государственному аппарату. В системе Наркомата обороны СССР было репрессировано около 40 тыс. человек командного и политического состава. В НКПС в 1937 г. было арестовано много руководителей управлений, отделов, пошли аресты на дорогах. Во «вредители» попало немало директоров заводов Наркомата машиностроения СССР (анализ репрессированных по должностям показывает, что основной процент приходился на главных инженеров).

По словам заместителя наркома путей сообщения К.И. Филиппова, «безжалостно и тупоголово (а может быть, планомерно) уничтожался командный состав, истреблялись специалисты, многие из которых выросли и получили высшее образование уже при советской власти. По фамилиям «вредителей» можно было судить о том, что наибольшее их количество было среди латышей, поляков, немцев, евреев, т. е. отбирали их зачастую и по национальной принадлежности».

Не обошли стороной репрессии и карательные органы. В самом НКВД СССР было арестовано и осуждено около 23 тыс. сотрудников.

Высшие органы государственной власти СССР. После образования СССР в 1922 г. существенно изменился весь государственный аппарат. Теперь высшими органами государственной власти становятся съезды Советов СССР, а между съездами – ЦИК СССР и его Президиум. Соответственно в республиках – республиканские съезды Советов и ЦИК. На местах органами власти были губернские, уездные и волостные (а после изменения административно-территориального деления – областные и районные) съезды Советов, в городах и селах – городские и сельские Советы. Избирательный механизм существенно не изменился. Не было разделения на пассивное и активное избирательное право: все, кто мог избирать, могли быть избраны. Сохранялось лишение избирательных прав для некоторых категорий населения.

Съезды Советов СССР созывались раз в год, с 1927 г. – раз в два года, но с 1929 г. эти сроки стали нарушаться, а сами съезды принимали парадный характер. Все чаще важнейшие законы принимал ЦИК. Сохранялось право СНК издавать постановления, имеющие силу закона.

Три раза в год проходили сессии Центрального исполнительного комитета СССР. В этом высшем общесоюзном органе власти поочередно председательствовали руководители ЦИК союзных республик. ЦИК обладал широкими полномочиями в экономической области – утверждал народно-хозяйственные планы и государственный бюджет, устанавливал общесоюзные налоги и т. п. Вопросы решались открытым голосованием и простым большинством голосов. По требованию членов ЦИК допускалось поименное голосование.

По своей структуре ЦИК сначала был однопалатным, а с лета 1923 г. двухпалатным. Обе палаты были равноправны.

В 30-е гг. законотворческая деятельность переносится в Президиум ЦИК. Депутатам на сессиях ЦИК предлагали утвердить списком постановления, принятые Президиумом ЦИК. В январе 1934 г. такой список состоял из 34 постановлений, а в январе 1936 г. уже из 66. Утверждение списком лишало депутатов даже формальной возможности обсуждать законы, вносить в них изменения.

ЦИК СССР и его Президиуму непосредственно подчинялись более 100 различных учреждений (Всесоюзный комитет нового алфавита, Комитет по земельному устройству трудящихся цыган, Всесоюзный Совет по коммунальному хозяйству, Комиссия по делам религиозных культов и т. п.). Высший орган власти постепенно превращался в некий «всесоюзный наркомат».

Очередные изменения в высших органах власти и управления последовали с принятием Конституции СССР 1936 г.

Прекратили свое существование съезды Советов. Сами Советы получили другое название – Советы депутатов трудящихся. Высшим законодательным органом страны стал Верховный Совет СССР. Он состоял из двух равноправных палат – Совета Союза и Совета Национальностей. При наличии разногласий между ними предполагалось создание согласительной комиссии на паритетных началах. Каждая палата избирала себе председателя и заместителей. На первой сессии каждая палата избирала совещательный орган – Совет старейшин, который намечал повестку дня, устанавливал регламент и т. п. Палаты могли назначать постоянные и временные комиссии. В постоянных комиссиях предварительно рассматривались законопроекты. Они были наделены правом контроля за выполнением наркоматами Конституции СССР и союзного законодательства.

Конституция 1936 г. существенно расширила компетенцию общесоюзных органов власти. Отныне к их ведению относилось обеспечение государственной безопасности, управление банками, промышленными и сельскохозяйственными предприятиями общесоюзного значения.

В период между сессиями Верховного Совета СССР работал его Президиум. В Конституции 1936 г. его правовое положение определено не было. В1938 г. он получил право объявлять военное положение, принимать в гражданство СССР и разрешать выход из него, в 1948 г. – право денонсировать международные договоры. Он имел право создавать и ликвидировать органы отраслевого управления народным хозяйством, издавать указы законодательного характера. Президиум разрабатывал и утверждал Положение о выборах депутатов, устанавливал день их проведения и образовывал избирательные округа. Он имел право толковать действующие законы, учреждал ордена, медали, почетные звания СССР и воинские звания. Президиум Верховного Совета СССР считался «коллегиальным президентом».

При обсуждении проекта Конституции 1936 г. был поднят вопрос о президенте СССР. Сталин так объяснил отказ от этого поста: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету».

Основной формой деятельности Верховного Совета были сессии (по две в год). Президиум или Верховный Совет союзной республики мог потребовать созвать внеочередную сессию. По Конституции 1977 г. 1/3 депутатов одной из палат также могла потребовать созыва внеочередной сессии. Срок полномочий депутатов Верховного Совета, избранных в 1937 г., истек осенью 1941 г. В связи с войной выборы были перенесены и состоялись лишь в 1946 г. В дальнейшем они проходили регулярно. Конституция СССР 1977 г. в структуру и функции высших органов власти существенных изменений не внесла. Отметим лишь переименование самих Советов. Отныне они назывались Советами народных депутатов. 6-я статья Конституции еще более четко подчеркнула руководящую роль КПСС в Советском государстве и обществе.

Советское правительство. Высшим органом управления был Совет народных комиссаров СССР. Впервые он был образован в 1923 г. ЦИК СССР и являлся его исполнительным и распорядительным органом. По Конституции СССР 1936 г., СНК образовывался Верховным Советом СССР и был ему подотчетен. СНК руководил деятельностью наркоматов; контролировал выполнение народно-хозяйственных планов и государственного бюджета. В 1923 – 1937 гг. на правах комиссии СНКСССР действовал Совет труда и обороны (СТО), который рассматривал хозяйственные и финансовые планы, корректировал их в соответствии с политической и экономической обстановкой. При СТО состоял Государственный арбитраж для разрешения имущественных споров между учреждениями и предприятиями. Для оперативного руководства народным хозяйством в 1937 г. был образован Экономический совет (ЭКОСО) при СНК СССР. В 1940 г. было создано шесть хозяйственных советов по отраслям. Их председатели вошли в состав ЭКОСО. Эти органы были ликвидированы в 1944 г.

15 марта 1946 г. был принят закон, по которому Совнаркомы Союза ССР, союзных и автономных республик были переименованы в Советы министров, а наркоматы – в министерства.

Обосновывая это новшество, И.В. Сталин говорил на пленуме ЦК ВКП(б): «Народный комиссар или вообще комиссар отражает период неустоявшегося строя, период революционной ломки и прочее и прочее. Этот период прошел. Война показала, что наш общественный строй очень крепко сидит и нечего выдумывать названия такого, которое соответствует периоду неустоявшемуся и общественному строю, который еще не устоялся... Уместно перейти от названия народный комиссар к названию министр».

Итак, переходный период закончился, и можно отказаться от наиболее известного символа Октябрьской революции.

С 1953 г. существовал Президиум Совета министров.

В Конституции 1977 г. было сказано, что Совет министров СССР решает все вопросы государственного управления, которые не входили в компетенцию Верховного Совета СССР и его Президиума. На следующий год был принят специальный закон о Совете министров СССР, подробно регламентировавший деятельность правительства.

Высшие органы судебной власти. Высшим судебным органом с 1923 г. являлся Верховный суд СССР. Он был не только высшей судебной инстанцией, но и органом надзора за соблюдением Конституции СССР, социалистической законности в стране. В 1926 г. на него было возложено толкование общесоюзного законодательства. Он стал кассационной инстанцией по делам, рассматривавшимся военными трибуналами.

С принятием Конституции 1936 г. Верховный суд СССР остался лишь высшим судебным органом и получил право отменять решения судов союзных республик. Он избирался на 5 лет Верховным Советом СССР и состоял из 5 судебных коллегий: по уголовным делам, по гражданским делам, военной, железнодорожной, воднотранспортной.

В1957 г. согласно новому положению о Верховном суде СССР были значительно расширены права судебных органов союзных республик. Верховный суд СССР мог пересмотреть решение Верховного суда союзной республики, только если оно противоречило общесоюзному законодательству или интересам другой республики.

Согласно закону «О Верховном суде СССР» 1979 г. Верховный суд СССР состоял из Пленума и трех коллегий: по гражданским делам, по уголовным делам, военной. Он выступал в качестве суда первой инстанции по делам исключительной важности, рассматривал дела в кассационном порядке и по протестам председателя Верховного суда СССР или Генерального прокурора СССР.

Прокуратура и арбитраж. В 1922 г. были восстановлены прокуратура и адвокатура. По настоянию В.Л. Ленина прокуратура строилась как независимый от местной власти институт. После образования СССР было решено, что Президиум ЦИК СССР будет назначать Прокурора Верховного суда СССР и его заместителя. От имени государства прокуратура осуществляла надзор за соблюдением революционной законности со стороны органов власти исправления, отдельных лиц. Она руководила деятельностью органов расследования, поддерживала обвинение в суде и наблюдала за правильностью содержания заключенных. Прокуроры союзных республик назначались ЦИК союзных республик и являлись одновременно наркомами юстиции.

В 1933 г. учреждена самостоятельная Прокуратура СССР. Прокурор СССР мог назначать и отзывать прокуроров республик по согласованию с ЦИК республик. Прокуратура в 30-х гг. стала, прежде всего, органом, контролирующим неукоснительное исполнение на местах постановлений и распоряжений высших и центральных органов власти и управления.

Конституция 1936 г. окончательно закрепила строго централизованное построение аппарата прокурорского надзора. Прокурор СССР назначался Верховным Советом СССР на 7 лет. Должности прокуроров республик и наркомов юстиции союзных республик были разделены. В составе Прокуратуры СССР были созданы Главная военная прокуратура, Главная военная прокуратура водного транспорта, Главная военная прокуратура железнодорожного транспорта и ряд отделов: общего надзора, уголовно-судебный, гражданско-судебный, следственный, по надзору за местами заключения и др. С 1946 г. прокуратуру возглавлял Генеральный прокурор СССР. Принципиально функции прокуратуры не изменились с принятием в 1979 г. закона «О Прокуратуре СССР».

Новая структура Прокуратуры была установлена в 1989 г.: одно Главное управление по надзору за следствием и дознанием, 14 управлений, несколько отделов (по надзору за соблюдением законности в исправительно-трудовых учреждениях, систематизации и пропаганде советского законодательства и др.) и Главная военная прокуратура.

Хозяйственные споры, предупреждение нарушений законности в хозяйственной деятельности предприятий разрешал Государственный арбитраж СССР при Совете министров СССР (с 1987 г. – Государственный арбитраж СССР).

Высшие чрезвычайные органы власти и управления. В разные годы Советскому государству приходилось создавать чрезвычайные органы управления, не предусмотренные конституцией и наделенные особыми полномочиями. Создание таких органов не означало прекращения деятельности высших органов государственной власти, но сокращало их полномочия.

Великая Отечественная война потребовала сосредоточить всю полноту власти в стране в одном органе. Таким органом стал с 30 июня 1941 г. Государственный комитет обороны (ГКО). Его возглавил председатель СНК СССР И.В. Сталин. В состав ГКО первоначально входили 5 человек, затем их число увеличилось до 9. Каждый из них отвечал за определенный участок работы: производство танков, снабжение фронта, восстановление производства на эвакуированных предприятиях и т. п.

Постановления ГКО имели силу законов военного времени и выполнялись всеми государственными, военными, хозяйственными, партийными и профсоюзными органами. ГКО в своей деятельности опирался на аппарат СНК СССР, уполномоченных ГКО на местах, которыми, как правило, были секретари партийных комитетов крупных краев и областей, местные городские комитеты обороны. По военным вопросам рабочими органами ГКО были наркоматы обороны и военно-морского флота. Стратегическое руководство войсками осуществлялось через Ставку Верховного главнокомандования.

Со временем при ГКО возникли специальные органы, также наделенные большими полномочиями: Комиссия по эвакуации, Оперативное бюро, Транспортный комитет.

ГКО справился со своими задачами. В отличие от Первой мировой войны удалось действительно объединить фронт и тыл и добиться победы. ГКО был упразднен 4 сентября 1945 г.

Еще одним чрезвычайным органом стала образованная 2 ноября 1942 г. Чрезвычайная государственная комиссия по установлению и расследованию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщников и причиненного ими ущерба гражданам, колхозам, общественным организациям, государственным предприятиям и учреждениям СССР.

Особенность комиссии заключалась в том, что она была одновременно государственным учреждением (все ее решения утверждались СНК СССР) и общественной организацией (она работала на общественных началах). ЧГК привлекла к своей работе в качестве экспертов крупных ученых и собрала огромное количество документов и вещественных доказательств о злодеяниях нацистов на советской и польской территориях. Комиссия завершила свою работу в 1953 г.

Спустя несколько десятилетий вновь возникла потребность в чрезвычайных органах. В связи с межнациональным конфликтом в Закавказье 12 января 1989 г. был учрежден Комитет особого управления Нагорно-Карабахской автономной области под председательством А. И. Вольского. Полномочия местного Совета народных депутатов приостанавливались. Комитет был наделен широкими правами и руководил всеми предприятиями области независимо от их ведомственной подчиненности, учреждениями просвещения и культуры, обладал правом приостанавливать решения любой общественной организации, если они противоречили Конституции и законодательству СССР. Однако в условиях общего ослабления союзного государства, его правоохранительных органов Комитет особого управления справиться со своими задачами не смог.

Ситуация в СССР ухудшалась столь стремительно, что все чаще стали раздаваться призывы ввести по всей стране чрезвычайное положение. Совершенно не случайно появление в 1990 г. законов «Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории СССР», «О правовом режиме чрезвычайного положения». В апреле 1991 г. была образована Государственная комиссия СССР по чрезвычайным ситуациям.

Центральные органы управления народным хозяйством в 20 – 30-е гг. XX в. После образования СССР были созданы общефедеральные органы управления народным хозяйством: ВСНХ СССР, общесоюзные наркоматы СССР, союзно-республиканские наркоматы, специальные отраслевые и функциональные комиссии, управления и главные управления СССР.

Основной частью центрального государственного аппарата стали наркоматы. Общесоюзные наркоматы осуществляли руководство той или иной отраслью государственного управления непосредственно или через создаваемые ими на местах учреждения. Союзно-республиканские наркоматы СССР осуществляли руководство через одноименные наркоматы союзных республик. Республиканские наркоматы управляли соответствующими отраслями в пределах республики.

Основной тенденцией развития госаппарата в 20—30-е гг. стало постепенное сосредоточение управления всей хозяйственной жизнью страны в общефедеральных органах. При этом хозяйственная самостоятельность республик резко сокращалась. Основной причиной этого явления был сам тип мобилизационной экономики страны, который стал формироваться в связи с провозглашенной целью форсированного экономического развития страны в крайне неблагоприятной внешнеполитической обстановке. Кроме того, субъективно это было связано со сложившимися тогда в экономической науке представлениями о масштабах вмешательства государства в экономическую жизнь страны и наследием «военного коммунизма» в виде определенных представлений об удачных формах управления, обеспечивших во многом победу в Гражданской войне.

Объединенным союзно-республиканским наркоматом, ведавшим отечественной промышленностью, был ВСНХ СССР. Республиканским СНХ он давал общие директивы, но не вмешивался в управление предприятиями республиканского и местного значения (в основном легкой и пищевой промышленности). В 1927 г. был принят закон о трестах, а в 1929 г. – постановление ЦК ВКП(б) «О реорганизации управления промышленностью». Они ограничили самостоятельность хозрасчетных промышленных трестов. Был перестроен аппарат ВСНХ. Здесь появляются отраслевые главки (Главметалл, Главэлектро, Главхимит. п.).

В 1932 г. вместо ВСНХ СССР были созданы три отраслевых общесоюзных наркомата: Наркомат тяжелой промышленности, Наркомат легкой промышленности, Наркомат лесной промышленности, а в 1934 г. – Наркомат пищевой промышленности. Каждый вновь созданный наркомат через образованные в них отраслевые главки непосредственно управлял несколькими десятками крупных предприятий и строек. Однако темпы индустриализации были столь высоки (за три пятилетки построено 9 тыс. заводов и фабрик), что управлять ими становилось очень сложно. Начинается процесс разукрупнения наркоматов. К 1941 г. число только промышленных наркоматов достигло 24. Характерно, что абсолютное большинство новых наркоматов было общесоюзными, т.е. союзные республики были почти отстранены от руководства развитием тяжелой промышленности.

В 30-х гг. страна превратилась в большую стройку. Строительные работы вели отдельные ведомства. При этом отсутствовали стандартизация и типизация сходных конструкторских элементов. В1939 г. был образован Наркомат по строительству СССР. В структуре наркомата были территориальные управления (Главуралстрой, Главсибстрой, Главдальстрой и др.) и специализированные управления (Главвоенстрой, Главгидроспецстрой и т.д.). Впервые в мире создавалась строительная индустрия как отрасль хозяйства.

После образования СССР управление сельским хозяйством осталось за республиканскими наркоматами земледелия. В 1929 г. был образован Наркомат земледелия СССР. В его ведение перешла вся низовая сеть кооперации, в том числе колхозы. Наркомат руководил совхозами союзного значения и машинно-тракторными станциями (МТС), Академией сельскохозяйственных науке ее многочисленными отраслевыми институтами. В 1932 г. был создан Наркомат зерновых и животноводческих совхозов СССР.

Внешней и внутренней торговлей в разное время ведали различные учреждения. К концу 30-х гг. существовали Наркомат внешней торговли СССР и союзно-республиканский Наркомат внутренней торговли СССР.

Поскольку управление транспортом и связью было отнесено к компетенции СССР, соответствующие наркоматы РСФСР были переименованы в союзные.

Первоначально Наркомат путей сообщения СССР руководил железнодорожным, морским и речным транспортом, шоссейными и фунтовыми дорогами. В 1924 г. было создано Акционерное общество «Совторгфлот», которому были переданы все морские транспортные средства. В 1931 г. из НКПС выделился в самостоятельную отрасль водный транспорт и был образован Наркомат водного транспорта СССР, на который возлагалось руководство речным и морским транспортом. Особое место в госаппарате заняло с 1932 г. Главное управление Северного морского пути при СНКСССР, на которое были возложены задачи освоения Арктики, хозяйственное и культурное обслуживание народностей Крайнего Севера. В 1931 г. из НКПС выделился автотранспорт и шоссейные дороги. Было создано Всесоюзное центральное управление шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта при СНКСССР. В1935 г. оно было передано в Наркомат внутренних дел СССР. В связи с развитием воздушных перевозок в 1932 г. было создано Главное управление гражданского воздушного флота при СНКСССР (ГУ ГВФ – Аэрофлот). Таким образом, к середине 30-х гг. в ведении НКПС остались только железные дороги.

С1923 по 1932 г. существовал Наркомат почт и телеграфов СССР. В1924 г. было положено начало регулярному радиовещанию в СССР: Наркомпочтель и Российское телеграфное агентство (РОСТА) учредили Акционерное общество «Радио для всех». В 1928 г. оно вошло в состав Наркомпочтеля. В 1925 г. было учреждено Телеграфное агентство Советского Союза при СНКСССР (ТАСС) – центральный информационный орган Союза ССР. В 1932 г. Наркомпочтель был переименован в Наркомат связи СССР.

В условиях перехода к планированию социально-экономического развития СССР важное место в центральном госаппарате заняла Государственная плановая комиссия при СТО СССР (Госплан СССР). Первоначально перед ней стояли задачи согласования планов народного хозяйства республик, разработка пятилетних заданий для отраслей народного хозяйства. С1925 г. Госплан приступил к разработке единых народно-хозяйственных планов. В 1927 г. СНКСССР подчинил Госпланы союзных республик Госплану СССР на директивных началах. Государственной статистикой с 1923 г. ведало общесоюзное Центральное статистическое управление при СНКСССР.

Проведение в жизнь финансовой и налоговой политики, составление и исполнение государственного бюджета, руководство кредитом и страхованием было возложено на Наркомат финансов СССР.

При образовании СССР почти все отрасли социально-культурного строительства были отнесены к компетенции союзных республик. Предполагалось, что они сами будут руководить просвещением, наукой, искусством, высшей школой, здравоохранением и т. п. Однако с середины 20-х гг. объекты культуры стали передаваться общесоюзным органам, что нередко имело тяжелые последствия для Российской Федерации. В отдельных случаях, например в здравоохранении, централизация имела объективные основания. Однако главным в этом процессе являлось стремление центральных союзных органов контролировать и регулировать все стороны общественной жизни в стране.

Октябрьская революция открыла доступ к власти как в центре, так и на местах выходцам из трудящихся слоев населения. Теперь бывшие податные сословия составили большинство в новых органах власти, в рядах правящей партии, через профсоюзы и фабзавкомы они пришли к управлению производством. Лозунг «кто был ничем, тот станет всем» активно претворялся в жизнь. Так, среди народных комиссаров СССР (1923 – 1946) 59% составляли дети рабочих и крестьян, 8% – ремесленников, мелких торговцев и домовладельцев. Среди маршалов Великой Отечественной войны дети рабочих и крестьян составили 84,6%. Эти и подобные им факты лучше любой пропаганды доказывали населению, что советская власть – это их власть.

Из-за отсутствия опытных кадров и в связи с быстрым восстановлением разрушенной в годы Гражданской войны экономики, с последующим форсированным строительством социализма многие советские управленцы быстро продвигались по служебной лестнице. Средний возраст союзных наркомов составлял 40 лет. Никого тогда не удивляло, что А.И. Микоян в 30 лет стал наркомом внешней и внутренней торговли; Д.Ф. Устинов в 32 года возглавил Наркомат вооружений, а В.Я. Чубарь стал заместителем председателя СНК СССР. В 33-летнем возрасте Н.К. Байбаков уже руководил Наркоматом нефтяной промышленности, а А.Н. Косыгин в 34 года стал наркомом текстильной промышленности, Н.А. Вознесенский в 35 лет возглавил Госплан при СНК СССР. Весьма характерна производственная карьера В.А. Малышева. Он родился в декабре 1902 г. в семье учителя в г. Усть-Сысольске (ныне Сыктывкар). В 18-летнем возрасте поступил на работу в железнодорожные мастерские города Великие Луки. В 1926 – 1927 гг. служил в РККА. Затем работал машинистом в депо Люблино. В 1934 г. окончил механико-машиностроительный институт им. Н.Э. Баумана (МВТУ). Прошел путь от конструктора до директора Коломенского паровозостроительного завода. В феврале 1939 г. он назначен наркомом тяжелого машиностроения СССР (в 36 лет!), а в годы Великой Отечественной войны был наркомом танковой промышленности.

Новая советская бюрократия была интернациональна. В апреле-мае 1919 г. из 114 членов коллегий наркоматов 66,6% были русскими, 21% – евреи, 4,3% – латыши и т. д. Среди наркомов СССР (1923 – 1946) русские составляли 62,3%, евреи – 18,8, украинцы – 5,7, грузины – 3,6% и т. д.

Серьезные изменения произошли по сравнению с дореволюционной Россией в образовательном уровне наркомов (министров). В 1923 – 1946 гг. высшее образование имели 74 наркома из 139 (53,2%). Из них 40 человек окончили различные технические вузы, что вполне соответствует эпохе индустриализации. Высшее экономическое образование получили 8 человек, столько же – военное, 5 – юридическое и т. д. Высшее партийное образование было только у двух наркомов. 11 человек имели неоконченное высшее образование (в том числе 4 – техническое). 27 человек получили среднее образование, 14 – начальное, один окончил духовную семинарию. Остальные имели низшее образование. Были самоучками, большинство из которых училось в тюрьмах, ссылке, эмиграции. Практически все лица с высшим образованием получили дипломы в России. Лишь Г.Я. Сокольников, нарком финансов, окончил юридический факультет Парижского университета.

Центральные административно-политические и судебные органы в 20 – 30-е гг. XX века. В связи с образованием СССР большие изменения произошли в структуре административно-политических органов и судебной системе.

Управление внешнеполитическими связями с 1923 г. осуществлял Наркомат иностранных дел СССР.

Руководство охраной государственной безопасности также было отнесено к ведению Союза ССР. В 1922 г. ВЧК при СНК РСФСР была упразднена, а в НКВД РСФСР появилось Главное политическое управление. В 1923 г. было образовано Объединенное государственное политическое управление при СНКСССР. Система его органов состояла из ГПУ союзных и автономных республик, политотделов при исполкомах Советов и особых отделов в Красной армии и на транспорте. В 1926 г. произошло объединение пограничных органов и войск ОГПУ и было образовано Главное управление пограничной охраны и войск ОГПУ. В 1927 г. ЦИК СССР предоставил ОГПУ СССР право рассматривать во внесудебном порядке дела о диверсиях, поджогах, порче оборудования и применять строгие меры наказания вплоть до расстрела.

С середины 20-х гг. злоупотребления политической властью проявлялись во всех сферах, но особенно – в деятельности правоохранительных органов. В частности, многие громкие процессы конца 20-х – начала 50-х гг. против различных «врагов» советской власти оказались сфабрикованы, шаткость доказательств неизменно подкреплялась обвинением в сотрудничестве с иностранными разведками. Именно в структуре ОГПУ в 1930 г. появилось печально знаменитое Управление лагерей (с 1931 г. – Главное управление лагерей). Оно ведало исправительно-трудовыми лагерями и колониями, трудовыми поселениями. Заключенные широко использовались для освоения необжитых местностей, на строительстве дорог, каналов, на лесных разработках, в добыче полезных ископаемых. Жертвы политических репрессий во второй половине 30-х гг. составляли ежегодно приблизительно от 13 до 35% от числа заключенных.

В 1934 г. было принято решение о создании союзно-республиканского Наркомата внутренних дел СССР как единого органа управления государственной безопасностью и общественным порядком. ОГПУ вошло в полном составе в Данный наркомат и было преобразовано в Главное управление государственной безопасности (ГУГБ). Особый отдел этого управления осуществлял функцию военной контрразведки. Иностранный отдел ОГПУ, руководивший внешней разведкой, превратился сначала в Иностранный отдел ГУГБ, с 1936 г. в 7-й, затем 5-й отдел ГУГБ. С выделением в 1941 г. из НКВД самостоятельного Наркомата государственной безопасности, этот орган внешней разведки стал 1-м управлением НКГБ СССР.

В самом НКВД помимо указанного управления основными структурными подразделениями были главные управления милиции, пограничной и внутренней охраны, пожарной охраны, исправительно-трудовых лагерей и трудовых поселений и отдел записи актов гражданского состояния. Впоследствии структура этого наркомата усложнялась ввиду того, что к концу 30-х гг. он превратился, по существу, в мощный промышленно-строительный наркомат с гигантскими производственными мощностями и миллионами заключенных в виде бесплатной рабочей силы. Кстати, наркомат выделял ее и для работы в других ведомствах по их запросам. В предвоенный период НКВД организовал закрытые научно-конструкторские бюро по разработке новой военной техники, в которых работали заключенные – ученые и конструкторы.

С1934 г. при НКВД действовало Особое совещание, которое имело право в административном порядке (без суда) применять в качестве меры наказания ссылку, высылку и заключение в исправительно-трудовые лагеря.

С1954 г. самостоятельно существовал союзно-республиканский Комитет государственной безопасности СССР при СМ СССР (с 1978 г. – Комитет государственной безопасности СССР). Его задачи состояли в борьбе со шпионажем, раскрытии и расследовании государственных преступлений, охране государственной границы, принятии мер по охране документов и сведений, составляющих государственную тайну. КГБ занимался обеспечением научно-технической защиты всех видов засекреченной связи в стране от радиоэлектронной разведки зарубежных спецслужб. Он также осуществлял охрану ряда высших руководителей государства и вел наблюдение за политическими противниками существующего в стране режима.

Контрольные органы. Основным контрольным органом после образования СССР стал Наркомат рабоче-крестьянской инспекции СССР. Вскоре он превратился в двуединый орган партийно-государственного контроля (ЦКК – РКИ). Его основной задачей было совершенствование государственного аппарата, борьба с бюрократизмом в советских учреждениях. В целях поиска научной основы для реорганизации аппарата в 1923 г. в наркомате был создан Совет по научной организации труда. Летом 1925 г. при всех губернских и краевых КК-РКИ были созданы бюро жалоб, и в 1926 г. возникло Объединенное бюро жалоб НК РКИ СССР и РСФСР. Наличие такого органа хотя и не могло воспрепятствовать злоупотреблениям, но все же ставило им известный предел. По указанию И.В. Сталина этот контрольный орган был ликвидирован. В1934 г. было решено создать Комиссию партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссию советского контроля при СНК СССР, на основе которой в 1940 г. возник Наркомат государственного контроля СССР. В ходе всех этих реорганизаций забыли идею В.И. Ленина о всеобщем контроле снизу за исполнением решений партии и правительства. Воплотилась в жизнь другая идея – контроль сверху и преимущественно ведомственный.

В течение 30-х гг. аппарат наркоматов работал в мобилизационном режиме, и ему не пришлось особенно перестраиваться, когда грянула Великая Отечественная война. Дополнительно появились наркоматы для организации производства отдельных видов вооружений, управление гражданской авиацией передавалось Наркомату обороны, в структуре НКПС появилось Главное управление военно-восстановительных работ и т.п.

Эволюция центральных государственных учреждений СССР в 40 – 80-е гг. XX века. В годы войны госаппарат выполнил небывалый объем работы. При этом командный стиль управления сочетался с предельной подвижностью структуры управления производством, высокой оперативностью плановых решений и действий, умением решать крупные задачи малыми ресурсами. Эвакуация за вторую половину 1941 г. в восточные районы страны 2593 промышленных предприятий (из них 1523 крупных) и 12 млн. жителей продемонстрировала помимо точного выполнения команд большую инициативу и высокую личную ответственность руководителей всех звеньев государственного аппарата.

В 1946 г. все наркоматы были переименованы в министерства.

В первое послевоенное десятилетие происходила постоянная перестройка государственного механизма. Шел поиск путей эффективного управления десятками тысяч предприятий, колхозов и совхозов, учебных заведений и т. п.

В мае 1957 г. был принят закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством». В нем говорилось, что в СССР более 200 тыс. промышленных предприятий и 100 тыс. строек, которыми нельзя оперативно управлять из расположенных в Москве министерств. Было решено перенести оперативное руководство предприятиями и стройками в экономические административные районы. В 1957 г. было создано 105 экономических районов. Районирование проводилось на основе административно-территориального деления и сложившихся экономических районов. Было ликвидировано 141 союзное, союзно-республиканское и республиканское министерство. Численность хозяйственного аппарата сократилась на 56 тыс. человек. В районах были образованы совнархозы — коллегиальные органы, осуществлявшие руководство многими отраслями на определенной территории. В подчинение им передали промышленные предприятия общегосударственного значения, тресты, стройки и т.п., находившиеся на территории данного экономического района. Совнархозы подчинялись Совету министров своей республики. Таким образом, значительно расширились экономические возможности союзных республик. В 1962 г. провели укрупнение совнархозов: вместо 105 их стало 43. Тогда же образовали Совет народного хозяйства СССР для руководства реализацией народно-хозяйственных планов и планов материально-технического снабжения. Спустя год был образован Высший совет народного хозяйства СССР как общесоюзный орган по координации деятельности подчиненных ему совнархозов, государственных отраслевых комитетов и т. д. Это свидетельствовало, что в новом административном механизме возникли сбои.

Спустя несколько лет после начала реформы выяснилось, что эта система породила местничество, а именно: при распределении продукции каждый совнархоз стремился в первую очередь обеспечить предприятия и стройки своего района. Межсовнархозовские и межреспубликанские поставки часто срывались. Испытывая дефицит какой-либо продукции, каждый совнархоз пытался наладить у себя собственное производство, даже если это обходилось дороже, чем у соседа. Руководство научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций оказалось оторванным от производства. Было утрачено управление в целом каждой отдельной отраслью. Выяснив это, стали создавать государственные производственные комитеты, чтобы лучше сочетать преимущества отраслевого и территориального развития промышленности. Но это была полумера.

В 1965 г. ЦК КПСС и Советское правительство признали эксперимент с созданием совнархозов неудачным. Было решено вернуться к министерской системе управления и образовать 29 общесоюзных и союзно-республиканских министерств. В дальнейшем их численность стала увеличиваться.

В 1967 г. вышло Общее положение о министерствах СССР. В нем говорилось о целях министерской системы управления. Министерство СССР отвечало за всю отрасль, в том числе и за положение дел на предприятиях, подведомственных республиканским министерствам. Коллегия союзного министерства имела право обсуждать доклады министров республик. Правительство СССР своими нормативными актами предопределяло основные направления работы республиканских министерств и границы их полномочий. По существу, начался возврат к прежним элементам управления (все совнархозы были ликвидированы). В конечном счете, и эта реформа не удалась, так как обе они касались лишь верхних эшелонов управления и почти не затрагивали само предприятие, трудовой коллектив.

В других областях государственного управления перемены были незначительны. Чаще всего они заключались в изменении названия, соподчинения, повышении статуса, уточнении функций. Приведем несколько примеров.

Существовавший с 1939 г. общесоюзный наркомат (министерство) речного флота в 1956 г. был ликвидирован. Так как большинство судоходных рек находится в РСФСР, было создано республиканское Министерство речного флота. В других республиках появились управления речного транспорта при правительствах. В связи с развитием воздушных перевозок Главное управление гражданского воздушного флота в 1964 г. преобразовали в Министерство гражданской авиации СССР.

В связи с расширением сотрудничества с социалистическими и развивающимися странами в 1955 г. было образовано Главное управление по делам экономических связей со странами народной демократии при СМ СССР, преобразованное в 1957 г. в Государственный комитет СМ СССР по внешним экономическим связям.

В 1960 г. было ликвидировано союзное Министерство внутренних дел, а его функции переданы в МВД союзных республик, переименованных в 1962 г. в министерства охраны общественного порядка. Новое название подчеркивало, в каком направлении должна строиться их деятельность. Именно с этого времени получили широкое распространение добровольные народные дружины по охране общественного порядка. Необходимость координации деятельности республиканских органов по борьбе с преступностью вынудила в 1966 г. воссоздать одноименное союзно-республиканское министерство, которое в 1968 г. получило прежнее название – Министерство внутренних дел СССР.

Государственный комитет СССР по делам изобретений и открытий в 1987 г. был преобразован в одноименный комитет при Государственном комитете СССР по науке и технике.

«Перестройка» 80-х гг. обернулась новой «министерской чехардой». В 1987 г. были упразднены общесоюзные Министерство тракторного и сельскохозяйственного машиностроения и Министерство машиностроения для животноводства и кормопроизводства и на их базе создано общесоюзное Министерство сельскохозяйственного и тракторного машиностроения. Через год его ликвидировали. Одновременно прекратило существование Министерство автомобильной промышленности СССР и на базе этих двух министерств было создано общесоюзное Министерство автомобильного и сельскохозяйственного машиностроения СССР.

В 1985 г. были ликвидированы шесть сельскохозяйственных ведомств, включая Министерство сельского хозяйства СССР. На их основе был образован Государственный агропромышленный комитет (Госагропром) СССР. В 1989 г. Госагропром СССР был упразднен, а его функции перешли к ряду союзных ведомств. В 1991 г. Министерство сельского хозяйства было восстановлено.

На базе Министерства строительства СССР в 1986 г. создали Министерство строительства в северных и западных районах СССР. На базе Министерства строительства предприятий тяжелой индустрии СССР — Министерство строительства СССР в районах Урала и Западной Сибири. Министерство строительства в районах Дальнего Востока и Забайкалья переименовали в Министерство строительства в восточных районах СССР. В результате управление строительным комплексом только усложнилось, и уже в 1989 г. четыре «районированных» министерства были упразднены.

Все это свидетельствовало об отсутствии четкой стратегии реформ и усугубляло кризис государственного управления, ибо в условиях непрерывных реорганизаций аппарат нормально функционировать не мог. Большой ущерб управлению нанес в эти годы отток из министерств квалифицированных кадров. Это было связано с относительно быстрым снижением реальной зарплаты, падением престижа работы и неопределенностью будущего. В правоохранительных органах к этому добавилось давление «демократической» прессы, которая дискредитировала деятельность МВД, КГБ, суда, прокуратуры.

Фактически к концу 80-х гг. XX в. центральный аппарат управления СССР стал недееспособен.

Органы местной власти. До принятия Конституции 1936 г. высшим органом государственной власти в губернии, уезде и волости являлись соответствующие съезды Советов, в селениях и городах – сельские и городские Советы. После утверждения нового административно-территориального деления повысилось значение районного аппарата.

Районный съезд Советов формировался из представителей, избиравшихся сельскими Советами района (1 делегат от 300 жителей), и представителей горсоветов, фабрик, заводов, совхозов, МТС, располагавшихся вне городских поселений (1 делегат от 60 избирателей). На съезде избирался райисполком (не более 45 человек), а последний избирал президиум (не более 9 человек). При райисполкомах создавались отделы (общий, земельный, финансовый, планово-статистическая часть, рабоче-крестьянской инспекции, управление милиции и уголовного розыска), учреждался институт районных инспекторов (по народному образованию, здравоохранению, военным делам и т. п.). Положение 1931 г. устанавливало обязательные для всех райисполкомов секции: 1) советского строительства и контроля исполнения; 2) промышленности, труда и снабжения; 3) сельского хозяйства; 4) финансово-бюджетная; 5) народного просвещения; б) здравоохранения.

Основной проблемой, с которой столкнулись в своей деятельности райисполкомы, была проблема кадров. Прежде всего, это отсутствие элементарной грамотности работников райисполкомов. В союзных республиках на рубеже 20 – 30-х гг. даже среди председателей сельских Советов (в Средней Азии аулсоветов) больше половины были неграмотны. Постоянно не хватало денег, средств связи, транспорта и т. п. Большой урон деятельности Советов и исполкомов в 30-х гг. наносили политические репрессии и постоянные мобилизации наиболее активных работников для работы в деревне.

С принятием Конституции 1936 г. съезды Советов были упразднены. Все Советы избирались гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Советы работали сессионно. Важнейшей формой практической работы депутатов местных Советов с 1940 г. стали постоянные комиссии. Комиссии (бюджетная, коммунального хозяйства, оборонная, по здравоохранению, школьная и др.) создавались как внутренние органы Советов и состояли только из депутатов. Они должны были контролировать выполнение решений партии и правительства во всех областях народного хозяйства, культуры и быта.

Советы выбирали исполкомы (от 5 до 23 человек) – исполнительные и распорядительные органы, которые осуществляли повседневное руководство всем хозяйственным и культурным строительством на своей территории. Для этого местные Советы (за исключением сельских) создавали отделы и управления исполкомов. Они находились в двойном подчинении — местному исполкому и соответствующему отделу вышестоящего Совета. Отделы и управления исполкомов краевых, областных Советов, а также районных (в республиках, не имевших областного деления), подчинялись как образовавшим их Советам, так и соответствующему министерству союзной республики.

В годы войны местные Советы сыграли большую роль в мобилизации населения, размещении эвакуированных предприятий, трудоустройстве семей фронтовиков, материальном и продовольственном снабжении фронта, организации общественного питания и т.п. Возросли роль и ответственность исполкомов. Многие функции исполкомов выполнялись лично их председателями и руководителями отделов. Этот стиль работы сохранился и в послевоенное время, особенно в период восстановления народного хозяйства. Эта практика настолько укоренилась, что даже принятые после XX съезда КПСС решения о демократизации Советов в полном объеме не выполнялись.

Конституция СССР 1977 г. внесла некоторые изменения в работу Советов. Помимо изменения названия – отныне они назывались Советами народных депутатов – был увеличен до 2,5 лет срок их полномочий. Сессии Советов должны были созываться не реже 4 раз в год (в ряде республик сельские поселковые и аульные Советы собирались не реже 6 раз в год). Стали практиковаться выездные сессии Советов. Получила распространение такая форма работы, как предварительная рассылка докладов депутатам, чтобы они могли спокойно обдумать их содержание.

В 1988 г. были установлены единые сроки полномочий высших и местных органов власти. Было установлено, что члены исполкомов, руководители ведомств, судьи, арбитры не могли быть депутатами Совета, которым они назначались или выбирались. Кроме того, должностные лица, избираемые Советами, не могли занимать свои посты более двух раз подряд. Это свидетельствовало о демократизации Советов.

В 1990 г. был принят закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР». Главным в нем стало определение экономической базы Советов. Вводилось понятие коммунальной собственности, которая служила основным источником получения доходов. Отношения с предприятиями, находившимися в коммунальной собственности, строились на налоговой и договорной основе. Местные Советы получили право вводить местные налога, сборы, пошлины. Бюджет Советов пополнялся налогами с производственных кооперативов, арендной платы за землю, платы за природные ресурсы и т. п. Местные Советы получили право формировать и валютные фонды.

Единые по названию, структуре и функциям местные органы государственной власти и управления действовали на огромном пространстве от Балтийского моря до Тихого океана. Это, безусловно, было удобным для управления. Но, как показал опыт, народная память цепко хранила представления о традиционной государственности. Не случайно с первых же лет перестройки в союзных республиках стали возрождаться меджлисы, национальные собрания, сеймы и т.п. Наконец, демократизация Советов пришлась на период нарастающего хаоса в социально-экономической сфере, который, как всегда и везде в мире, требовал усиления исполнительной власти. Не случайно избранные мэрами Москвы и Петербурга деятели демократического движения Г.Х. Попов и А.А. Собчак быстро оказались в состоянии войны с демократически избранными городскими Советами.