Раздел VII. Россия императорская: по спирали реформ и контрреформ (вторая половина xiXв.)

Реформы Александра II. Время контрреформ

Выступая 18 февраля 1855 г. перед членами Государственного совета, Александр II, в частности, сказал: ”В годину тяжелых испытаний посетило нас новое несчастье! Мы лишились отца и благодетеля всея России! Покойный государь мой незабвенный родитель, любил Россию и всю жизнь постоянно думал об одной только ее пользе. Каждое его действие, каждое его слов имело цель одно и то же — пользу России. В постоянных и ежедневных трудах со мною он говорил мне: «Хочу взять себе все неприятное и все тяжелое, только бы передать тебе Россию устроенною, счастливою и спокойною». Провидение судило иначе, и покойный государь в последние часы жизни сказал мне: «Сдаю тебе мою команду, но, к сожалению, не в полном порядке, как желал, оставляя тебе много трудов и забот»”. Умирающий император Николай I был исключительно прав, когда сказал сыну, что сдает ему России “не в полном порядке”. К концу Крымской войны (1853 – 1856 гг.) положение дел в России было, не без преувеличения сказать, катастрофическим:

• дефицит государственного бюджета составил 800 млн рублей серебром;

• посевные площади сократились на 35 %;

• в 13 раз сократился вывоз хлеба в Европу;

• к началу 60-х гг. 66% из числа крепостных (35% подданных империи) были заложены и перезаложены в кредитных учреждениях. По отдельным губерниям эта цифра достигала 90%;

• практически прекратился импорт сырья и промышленного оборудования, что вызвало массовые банкротства предпринимателей;

• число рекрутов составило 1,5 млн человек.

Говоря о времени Александра II, В.С.Соловьев писал: “В царствование Александра II закончилось внешнее природное образование России, образование ее тела, и начался в муках и болезнях “процесс духовного рождения”. С момента заключения Парижского мира (1856 г.), по результатам Крымской войны (1853 — 1856 гг.), начинался новый период в истории России. Общественное мнение все настойчивее напоминало правительству о необходимости поднять страну до уровня Европы путем реформ. Но если при Александре I идеи Французской революции 1789 г. лишь наполняли Россию, то теперь Россия постепенно начинала походить на саму Францию 1789 г.

Александр II, передовые люди государства хорошо видели, что российский социально-экономический эшелон неумолимо замедляет ход, страна все больше отстает от когда-то равных с нею по мощи европейских держав. Видел Александр II и причины такого отставания, главная из которых крылась в бесправии большинства народа. Нетрудно представить, в каком положении находился крестьянин, если к началу 60-х гг. 66 процентов из числа крепостных (35 процентов подданных империи) были заложены и перезаложены в кредитных учреждениях. По отдельным губерниям эта цифра достигала 90 процентов. Вскоре после прихода к власти Александр II сформулировал перед предводителями дворянства сложившуюся ситуацию: “Вы знаете, что существующий порядок владения душами не может остаться неизменным. Лучше отменить крепостное право сверху, нежели дожидаться того времени, когда оно само собой начнет отменяться снизу. Прошу вас, господа, подумать о том, как бы это привести в исполнение”.

Энтузиазма в разрушении веками складывавшегося почвенного уклада у властной элиты не наблюдалось. Однако Александр II проявил настойчивость. Когда в 1857 г. дворянство литовских губерний обратилось к царю за разрешением провести соответствующую реформу, император поздравил их с инициативой. Печать, поддержав правительственные начинания, всей силой обрушилась на сторонников крепостничества, называя их плантаторами (намек на страны с рабами). С.М.Соловьев, не воспринимавший реформу, писал: “...Употреблен был нравственный террор: человек, осмелившийся поднять голос за интересы помещиков, подвергался насмешкам, клеймился позорным именем крепостника...”. Верхушка дворянства постепенно уступала давлению. Она по-прежнему не горела желанием проевропейских реформ, она просто боялась, что проведенная без них реформа нанесет ущерб “плантаторам” гораздо больший, чем при их участии. Так начался сдвиг в сторону реформирования России.

Главной реформой 60 – 70-х гг. XIX в. стала отмена крепостного права — зла, позорившего Россию перед Европой, да и перед всем миром. Освобождение крестьян (реформа “почвенного” уклада) Многие помещики и сановники считали крестьян темной, забитой массой, неспособной самостоятельно распоряжаться своей судьбой. “Пороть мужика гнусно, но что мы можем ему предложить взамен?” — эта расхожая фраза стала для большинства крепостников безальтернативным аргументом в пользу существовавшего строя. Но Александр II, зная эти настроения, все же начал очищение России от крепостничества. Из царской фамилии его поддержал великий князь Константин Николаевич (второй сын Николая II) и Елена Павловна, жена великого князя Михаила (брата Николая I). Константин Николаевич возглавлял Главный комитет по крестьянскому делу. Состав Комиссии по разработке реформы предопределял ее сущность. В нее входили: председатель — генерал от инфантерии Яков Иванович Ростовцев, царедворец; от министерства внутренних дел — Николай Алексеевич Милютин; масса чиновников и несколько дворян-помещиков. В составе Комиссии просматривалась тенденция уравновесить западническую и “почвенную” концепции. На деле славянофильская концепция могла пересилить соперников, так как в Комиссию входили ее известные сторонники Н.А. Милютин, князь Владимир Александрович Черкасский, Ю.Ф. Самарин и др. Таким образом, судя по составу Комиссии, вряд ли можно было ожидать реформирования русского общества по европейскому образцу. Стремление сохранить близкие и дорогие их сердцу “почвенные” особенности, к примеру, общинную собственность на землю, были очевидными.

Организаторов реформ беспокоил вопрос не только начала, но и полной реализации намеченных планов. Человек, обладающий российским менталитетом, независимо от своего сословного состояния и положения, мог горой стать на защиту Отечества (пример тому — война с Наполеоном в 1812 г.), пойти на виселицу ради своих идеалов (декабристы, народники), но перестроить свою ментальность, решиться на даже незначительные изменения привычного уклада жизни ему было чрезвычайно трудно. К.Д. Кавелин, обосновывая необходимость реформ, ставил умение человека перестроиться на крутых поворотах истории выше, чем умение уйти из жизни. “...Не тот народ имеет будущность, который умеет храбро умирать в битвах, на виселице и в каторге, — писал профессор, — а тот, который умеет переродиться и вынести реформу”.

Четыре года шла работа над проектами. Наконец, после одобрения Государственным советом “Положений”, 19 февраля 1861 г., в 6-ю годовщину смерти своего отца, государем Александром II был подписан Манифест об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Документ оканчивался словами: “Осени себя крестным знаменем, православный народ, и призови с Нами Божие благословение на твой свободный труд, залог твоего домашнего благополучия и блага общественного”.

Реакция на манифест была неоднозначной. Часть россиян встретила его восторженно, часть — скептически, часть — враждебно. Даже среди людей, считавшихся передовыми, не было единства. К примеру:

• А.И.Герцен восторженно писал: “Александр II сделал много, очень много, его имя теперь уже стоит выше всех предшественников. Он боролся во имя человеческих прав, во имя сострадания против хищной толпы закостенелых негодяев и сломил их. Этого ему ни народ русский, ни всемирная история не забудут… мы приветствуем его именем «освободителя».

• А один из патриархов русской истории С.М.Соловьев вынес на этот счет убийственный приговор. “Преобразования, — писал он, — производятся успешно Петрами Великими; но беда, если за них принимаются Людовики XVI-е и Александры II-е”.

Что включал Манифест 19 февраля? Во-первых, крепостное состояние крестьян отменялось и им предоставлялись права “свободных сельских обывателей”. Во-вторых, каждый крестьянин получал душевой надел с условием возмещения его стоимости. В-третьих, нуждающимся крестьянам на помощь шло государство. Оно платило помещикам за них необходимую сумму с тем, чтобы те на протяжении 49 лет возместили казне выплаченные деньги.

Форма получения земли и свободы не могла одинаково удовлетворить всех крестьян. Тем не менее, акт об отмене крепостного права не был встречен, как это часто отмечали советские историки, массовым недовольством, бунтами и протестами. Официальная статистка министерства внутренних дел гласит: за период с 1861 по 1863 гг. произошло 1100 волнений, то есть больше чем известно было в этом ведомстве за 35-летний период перед раскрепощением. Однако, по данным министерства внутренних дел, почти все эти волнения проходили мирно и не представляли опасности для “общественного порядка и спокойствия”. Лишь 647 волнений было подавлено посредством демонстрации военной. силы. Только в трех селениях волнения настолько были серьезны, что военное командование вынуждено было прибегнуть к оружию. Так, в селе Бездне Казанской губернии произошло настоящее восстание крестьян, которое продолжалось в общей сложности более месяца. При подавлении восстания по официальным данным было убито 55 и ранен 71 человек. По сообщению врача, лечившего раненых, общее число жертв превзошло 350 человек. В целом же, по словам Сергея Спиридоновича Татищева, русского историка и публициста, “крепостное население встретилось вместе с своей свободою в тишине и спокойствии, превзошедших общие ожидания”.

Подчеркнем, что освобождение крестьян от векового рабства получило положительную оценку как внутри страны, так и за рубежом, что свидетельствовало о правильности, в принципе, курса Александра II. Вот примеры:

• акт освобождения крестьян и спокойствие, с которым оно было принято, как отмечал один из членов Редакционных комиссий, “изумило не только Западную Европу, но и заатлантических соседей империи по Северной Америке”;

• 13 марта 1861 г. Кельнская газета писала об отмене крепостного права в Росси так: ”Редко или лучше сказать, никогда еще смертному не доводилось совершить столь важное и благородное, как то, которое совершил благодушный император Александр II. Одним росчерком пера он возвратил 23 миллионам людей их права… Этот монарх занял теперь одно из самых прекрасных и почетных мест в истории”.

Тем не менее, определенная часть революционно настроенной молодежи приняла решение убить царя за то, что он, полуосвободив крестьян, жестко пресекал их стремление бороться за свои права. Началась охота на “коронованного зверя”. Ишутинец Дмитрий Владимирович Каракозов первым стрелял в Александра II (1866 г.), но промахнулся. Покушение послужило сигналом к широкому политическому террору, охватившему не только цареубийц (только на императора до его смерти в 1881 г. было совершено семь покушений), но и организации типа ишутинс-кой (по имени революционера Николая Андреевича Ишутина), газеты и журналы, отдельных лиц, заподозренных в неблагонадежности. М.Е.Салтыков-Щедрин писал о том времени: “Обвинялся всякий. Вся табель о рангах была заподозрена. Как бы ни тщился человек быть “благонамеренным”, не было убежища, в котором бы не настигала его “благонамеренность”, еще более “благонамеренная”.

Проведение реформы потребовало создание определенной системы управления крестьянами, независимо от существовавших различных ведомств и “влияния” помещиков. Структура органов проведения крестьянской реформы имела стройный вид.

Высшим органом был учрежден Главный комитет об устройстве сельского состояния, заменявший Главный комитет по крестьянскому делу. Он подчинялся императору и был учрежден 19 февраля 1861 г. Председателем комитета был великий князь Константин Николаевич. Среднее звено — губернское по крестьянским делам присутствие, председателем которого был гражданский губернатор. Членами присутствия были губернский предводитель дворянства, управляющий госимуществом и четыре местных помещика. В состав присутствия входили также два члена от “правительства” (как правило, назначаемых из местных помещиков). Естественно, большинство споров, возникавших в ходе реформы, разрешалось в пользу помещиков. Низшее звено, на которое возлагалось практическое проведение реформы — мировые посредники. Их основная задача — документальное оформление новых отношений между помещиками и крестьянами в соответствии с “Положением 1861 г.”, то есть составление уставных грамот. Мировой посредник также осуществлял надзор за сельским самоуправлением, утверждал избранных должностных лиц — волостного старшину, сельского старосту и др., при необходимости наказывал их, отрешал от должности. По отношению к крестьянам мировой посредник обладал судебно-полицейской властью: разбирал споры с иском, не превышающим 30 руб. (потравы, порубки и др.); мог арестовать до 7 дней с наказаниями розгами до 20 ударов. Мировые посредники назначались из числа местных дворян-помещиков по представлению губернаторов совместно с губернскими предводителями дворянства. В губерниях число мировых посредников в среднем составляло от 30 до 50. Мировой участок состоял из 3-5 волостей. В большинстве губерний мировые посредники вступили в должности и начали свою деятельность с 15 июня 1861 г. В июне 1861 г. в 44 губерниях страны действовало 1714 посредников и 444 мировых съезда.

Начало деятельности мировых учреждений оказало благотворное влияние на ход крестьянской реформы: беспорядки постепенно стали уменьшаться, и не умели уже острого характера; крестьяне начали склоняться на добровольные соглашения. В первое время положение мировых посредников было довольно сложное: примерять интересы крестьян, не понимавших своего нового положения с интересами помещиков, трудно привыкавших к новому порядку. Однако выбор мировых посредников первого состава был вполне удачный, и они с достоинством выполнили главную задачу — установления правильных и мирных отношений между крестьянами на началах, указанных в положении. Односторонность взгляда, неопытность и неверное понимание своего призвания представляли случаи довольно редкие и своевременно принятыми мерами устранялись.

Несмотря на свою сословную принадлежность, многие мировые посредники все же сдерживали помещичье своеволие. Например, когда Л.Н.Толстой был мировым посредником в Крапивинском уезде, дворяне писали на него жалобы начальству. Великий писатель обвинялся в том, что все спорные дела о земле он решал в пользу крестьян. В конечном итоге, Л.Н.Толстому пришлось уйти в отставку.В разных местах наиболее ненавистные дворянам мировые посредники подвергались нередко различного рода нападениям и более или менее крупным неприятностям в дворянских собраниях. Например, князь В.А.Черкасский, принявший должность мирового посредника, несмотря на ненависть к нему местных помещиков, отправляясь на дворянское собрание в 1861 г., составлял на всякий случай духовное завещание, предвидя возможность тяжелого столкновения с дворянами. Мировые посредники были подотчетны уездному съезду мировых посредников, а съезд, в свою очередь, отчитывался перед губернским по крестьянским делам присутствием. К сожалению, мировые посредники первого состава недолго оставались на своих местах. С окончанием двухлетнего срока, определенного “Положением 19 февраля” для введения в действие уставных грамот, многие посредники, сочтя свою задачу выполненною, возвращались к своим прежним занятиям, другие же стали переходить на службу во вновь образованные земские, городские и судебные учреждения. Сменявший их новый состав посредников, в каждое следующее 3-летие, на которое избирались посредники, становился все слабее.

Историк Е.П.Толмачев, проанализировав всеподданнейшие отчеты губернаторов за 1868 год, установил, что из 28 губернаторов, касавшихся деятельности мировых посредников, 25 единогласно заявили, что большинство посредников того времени отличалось равнодушием к своим обязанностям и бездействием. Со своей стороны, земства постоянно указывали на обременительность двойных издержек: на содержание мировых судей и посредников, ходатайствуя о возможном облегчении их в этом отношении. В этих целях еще в конце 1888 г. была начата разработка вопроса о преобразовании крестьянских учреждений на началах, более соответствующих тогдашнему положению крестьянского дела.Тем временем постоянно изыскивались средства к уменьшению расходов земств на содержание мировых по крестьянским делам учреждений. Первоначальный расход земства на содержание этих учреждений в 4 080 300 руб. ко времени их преобразования был доведен до 2 631 700 руб.

Было образовано одно коллегиальное учреждение, в состав которого вошли представители: земства, администрации и суда, а также особый непременный член, который назначался министром внутренних дел из двух кандидатов, избранных предварительно губернским земским собранием из местных дворян-землевладельцев. При этом дела по спорам между помещиками и крестьянами, возникшие уже после прекращения между ними обязательных отношений, были преданы в общие судебные учреждения, по засвидетельствованию актов и сделок — в общие нотариальные учреждения, по поземельному устройству — возложены исключительно на непременных членов, а по взысканию сборов и повинностей — на исправников, все же остальные дела, лежавшие на обязанности посредников и съездов, были сосредоточены в уездном по крестьянским делам присутствий. Состав губернских присутствий был сокращен. Исполнение высочайшие утвержденных 27 июня 1874 г. правил производилось постепенно, с конца 1874 г. до августа 1875 г., и затем распространено на губернии, где еще не были введены земские учреждения.

Таким образом, эволюция органов проведения крестьянской реформы позволяет заключить, что в ней проявилась непоследовательность царя-реформатора и его единомышленников. Основная тенденция — постепенное свертывание демократических начал.

Сложная ситуация сложилась в ходе реализации курса на отмену крепостного права с системой надело и повинностей. Раздел надела устанавливался по добровольному соглашению между помещиками и крестьянами. Если такое соглашение не устанавливалось, то размер надела устанавливался в соответствии с законом. В этих целях вся территория России делилась на 3 полосы: нечерноземную, черноземную, степную. Каждая полоса делилась на местности. В первой полосе было 9 местностей. Во второй — 8. В третьей — 12. Для каждой местности нечерноземной и черноземной полос устанавливались нормы высшего и низшего надела. Нечерноземная полоса: высший надел — от 3 до 7 десятин; низший надел — от 1 до 2,33 десятин. Черноземная полоса: высший надел — от 2,66 до 6 десятин; низший надел — от 0,83 до 2 десятин. В степной полосе устанавливался только один надел (так называемый указной надел), размер которого колебался в великороссийских губерниях от 6 до 12 десятин, а в степных украинских — от 3 до 6,5 десятин.

Закон определял крестьянам тот фактический надел, которым они пользовались до реформы. В случае, если пореформенный надел крестьян превышал норму, излишек мог быть отрезан. Если же он оказывался менее низшей нормы, то помещик должен был прирезать недостающее количество земли, за исключением тех случаев, когда у него оставалось менее 1/3 удобных земель. По этой же причине в пользу помещиков у крестьян могла отрезаться земля, даже если крестьянский надел и не превышал высшей нормы. Повсеместно отрезанная у крестьян в результате реформы 1861 г. земля получила название отрезков.

В течение первых 9 лет крестьяне могли отказаться от надела только по добровольному соглашению с помещиком. Тогда надел мог быть сокращен до половины высшего или указного надела. Кроме того, также с согласия помещика, крестьянин мог без выкупа получить 1/4 часть высшего надела. Такие четвертные дарственные, “нищенские” наделы особенно широко были распространены в черноземной полосе. В отдельных районах наделы указанного вышек рода составляли 1/3 всей крестьянской земли, но по империи в целом ими воспользовались всего лишь 461 тыс. ревизских душ, то есть 4,5% всех крестьян. В среднем они получили по 1,1 десятин на душу.

Законодательные нормы предусматривали и качество надела. Как правило, крестьяне не получали леса, за исключением северных лесных уездов.

До выкупа земли у помещика крестьяне оставались “временнообязанными” и должны были выполнять барщину или платить денежный оброк. Величина оброка была большей, чем до реформы, и изменялась в зависимости от местности от 8 до 12 рублей в год за душевой надел. Никакого соответствия между оброком и доходностью наделов не существовало.

Там, где применялась барщина, крестьяне были обязаны ежегодно отрабатывать в пользу помещика 40 мужских и 30 женских дней за душевой надел, причем 3/5 дней в летнее время и 2/5 — в зимнее. Продолжительность рабочего дня составляла 12 часов летом, а зимой — 9. За неисправное отбывание повинностей крестьяне отвечали круговой порукой “всего мира”, общины.

Правительство стремилось как можно быстрее изжить барщину, ибо она была исключительно неэффективной в условиях личной свободы крестьян. Поэтому сельским обществам и отдельным домохозяевам разрешалось переходит на оброк, предупредив об этом помещика за год и внеся вперед причитающуюся полугодовалую сумму.

Как итог, следует подчеркнуть следующее. Только в 8 западных губерниях наделы крестьян были увеличены на 18-20 %. Из остальных 36 губерний в 27 землепользование крестьян сократилось, а в 9 осталось таким же или немного увеличилось. В результате проведения реформы 10 млн ревизских душ, бывших помещичьих крестьян, получили около 34 млн десятин земли или 3,4 десятины на душу. По подсчетам российских экономистов, для прожиточного минимума надо было иметь в черноземной полосе — не менее 5,5 десятины на душу; в остальных местностях — 6-8; Земельные наделы оказались неравномерными. Около 20% крестьян получили до 2 десятин. 28% — от 2 до 3,26%. 26% — от 3 до 4 десятин. 27% — свыше 4 десятин.

Наименее обеспеченными оказались крестьяне нечерноземной полосы, наиболее — северных и степных губерний.

N.B! 100,5 тыс. землевладельцев-дворян осталась львиная доля земли — 69 млн десятин, то есть в 2 раза больше, нежели у 23 млн крестьян.

Итак, выбор был сделан на общинной форме наделения крестьян землею и управления ею. Почему? Во-первых, почвенники, составляющие мощную экономическую и политическую силу, считали общину особенностью русского народа, цементирующим ядром народной жизни. Во-вторых, многие “отцы отечества” считали крестьян неподготовленными к индивидуальной (фермерской) деятельности, утверждали, что у них еще очень слабо развито чувство “я”, чтобы дать им полную самостоятельность в ведении хозяйства. В-третьих, властям удобнее было работать с многочисленными (по количеству людей) единицами (общинами), чем с многими миллионами отдельных лиц (фермеров).В-четвертых, крестьян, повязанных законами общины, легче было держать в административной и патриархальной узде и повиновении, руководить и управлять ими через сельские коллективы, взыскивать недоимки и т.п. В-пятых, общинная форма владения землей более полно отражала мен-тальность самого российского крестьянина, который тогда еще себе не представлял, как это он сможет единолично и самолично жить и работать одновременно и без барина, и без “обчества”.

Освобождение крестьян в России отличалось от аналогов в других странах. В России крестьянин получал душевой надел, а в европейских странах и США, как правило, он освобождался без земли. В России государство выплачивало помещикам стоимость земли, переданную крестьянам, а крестьяне возмещали эти суммы казне ежегодными взносами (6% в год), а в других странах крестьянин вынужден арендовать участки земли и заниматься батрачеством и т.д. Параллельно с реформами в России происходила отмена рабства в США и “революция Мэйдзи” (1868 г.) в Японии. Реформа у дальневосточных соседей открывала путь к модификации общества в более строго заданном направлении, чем в России. Собственность князей и самураев на землю была отменена. 70 процентов крестьян стали владельцами участков по 1-3 га на хозяйство. 1,5 млн крестьянских семей осталось вовсе без земли. Путь реформирования общества носил цивилизационно-европейский характер. Японцы сделали акцент на перенятие передовых технологий Запада, их методов труда. Стремление как можно быстрее европеизироваться приводило часть японцев к мысли об отказе от национального самосознания и отдельным требованиям заменить родной язык на английский.

Таким образом, отмена крепостного права в России значительно отличалась от аналогичных процессов в странах западных (Франция, США, Германия Австрия и др.) и восточных цивилизаций. Это обстоятельство, видимо и предопределило ее дальнейшее отставание от передовых западных государств, вызревание социальных конфликтов, потрясших Россию в начале XX века. Противоречия, рожденные отменой крепостного права, хорошо подметил поэт Н. Некрасов:

Распалась цепь великая

Распалась и ударила

Одним концом — по барину

Другим — по мужику

Значение крестьянской реформы 1861 г. Освобождение крестьян от крепостной неволи — величайшая реформа Александра II и, конечно, самое важное событие в России за время правления династии Романовых. Реформа 1861 г. — отправная точка для целой системы последующих реформ, имевших целью ослабить бюрократический произвол и административное всевластие, обеспечит права личности и законность, расширить свободу слова, печати, научного исследования, поднять уровень образования, местного управления и др. Одним за другим отпадали факторы, сдерживающие торговлю и формирование свободного рынка. Значительная часть дворянства вступила на путь капиталистического предпринимательства, усиливались позиции буржуазии, росла численность промышленных предприятий и работавших по найму. В то же время, в результате реформы помещики сохранили свое привилегированное положение, а крестьяне по-прежнему были неполноправным сословием. Получив мизерные наделы земли, в своем большинстве недостаточные для обеспечения мало-мальски нормального существования, крестьяне оставались в фактической зависимости от помещиков, облагались подушной податью. Для крестьянства после реформы сохранилось и внеэкономическое принуждение: временнообязанное состояние; круговая порука; телесные наказания.

Реформы местного самоуправления. Жизнь в России наглядно демонстрировала неспособность царской администрации выполнять предназначенные ей функции. В среде чиновников процветали лихоимство; рутинность; небрежность. Ничто не помогало исправить положение: ни суровые указы; ни жестокие наказания; ни контроль сверху. Идея реформы заключалась в объединении, до известной степени, администрируемых с администраторами, то есть введение местного самоуправления на основе постоянного взаимного контроля на уровне уезда и губернии. Проект устройства земств как всесословных органов самоуправления разрабатывался с 1859 г. Государь предуказал: “Необходимо предоставить хозяйственному управлению в уезде большее единство, большую самостоятельность и большее доверие” и потребовал, чтобы “дело это непременно было окончено до 1 января 1864 г.” Воля государя была выполнена в срок, и 1 января 1864 г. было издано “Положение о губернских и земских¹⁶⁹ уездных учреждениях”. Устанавливались три курии избирателей: местные землевладельцы; крестьянские общества; городские избиратели. Они избирали земских гласных (на 3 года), которые составляли уездное земское собрание. Собрание избирало свой исполнительный орган — уездную земскую управу, а также губернских земских гласных. Губернские земские гласные составляли губернское земское собрание, которое избирало губернскую земскую управу. Новые органы управления — земства: заведовали имуществами, капиталами и денежными сборами на местах; призрением, попечением, страхованием, образованием, здравоохранением и т.д.содержали земские сооружения, пути сообщения, существовавших за их счет.

Земские учреждения стали открываться постепенно, начиная с февраля 1865 г. Первым было открыто Самарское губернское собрание 28 февраля 1865 г.К 1 января 1866 г. земства были введены в 19 губерниях, в 1866 г. — еще в 9, в 1869 — в Бессарабской области, в 1870 г. — в Вологодской и Пермской губерниях, в 1875 г. — в Уфимской. К 1876 г. — в 34 губерниях Европейской России и Области войска Донского (из 59 губерний и 16 областей). В последней они были затем отменены. Вводя земские учреждения, правительство сделало, так сказать, уступку истории, “дав перевес в составе земских собраний” дворянству как “классу более образованному и развитому” и “уже несколько опытному в гражданской жизни”. Так, в 22 губерниях в составе земских гласных в первые 6 лет было: дворян — 44,9%; крестьян — 37,4%; духовенства — 0,5%; прочих — 17,2%. Итак, из 100 человека гласных 45 были дворяне, то есть они составляли почти половину всех остальных сословий. В то же время, нельзя не заметить, что “Положение о земствах” не предусматривало создания стройной и централизованной системы. В ходе реализации реформы не было создано единого представительного органа, возглавлявшего работу всех земств.Когда в 1865 г. в Петербурге губернское земское собрание поставило вопрос о создании такого органа, оно было попросту закрыто правительством. В правительственных сферах раздавались голоса в пользу реформы Государственного совета и создания в нем “нижней палаты” — “Съезда государственных гласных” с законосовещательными правами, но они были категорически отвергнуты монархом и его окружением. Более того, вводились запреты на контакты между земствами разных губерний из-за опасения образования единой оппозиции.

Функционирование земских учреждений допускалось только на губернском и уездных уровнях. В ходе реформы не было создано также и низшего звена, которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений — волостного земства. Не случайно, современники подсмеивались над земством, называя его “зданием без фундамента и крыши”.К недостаткам надо отнести также неточность разграничения сфер земств и администрации по хозяйственно-распорядительным вопросам. Однако вся административно-полицейская власть на местах, как и ранее, оставалась в руках правительства. В соответствии с “Положением” 1864 г. губернатор имел право “остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам и общегосударственным пользам”. Отсутствие достаточных материальных средств и собственного исполнительного аппарата усиливали зависимость земств от правительственных органов. Многие образованные и способные люди не могли быть избраны в гласные, не имея определенного состояния. Председатели губернских земских собраний усердно пользовались предоставленной властью запрещать обсуждение нежелательных им или дворянству вопросов.

Видимо, подобные обстоятельства, а также излишняя категоричность, которая, как известно, была присуща В.И. Ленину, дали ему основания утверждать, что земство с самого начало было осуждено на то, чтобы “быть пятым колесом в телеге русского самодержавия”¹⁷⁰. Однако факты показали несостоятельность такого выражения, а время раскрыло глаза на то, чего мы не хотели видеть.

Земские учреждения, например, добились успеха в распространении начального образования и медицинского дела. Школы и больницы земств стояли гораздо выше, чем прежние, дореформенные. Так, на поддержание первоначальных школ и вообще на распространение народного просвещения земства постепенно из года в год увеличивали затраты (см. табл.9).

Таблица 9

Расходы земства на нужды просвещения¹⁷¹

Таким образом, из таблицы видно, что в течение деавяти указаных лет затраты земств на народное образование увеличились почти в 4 раза. В 1871 г. всеми земствами было назначено на нужды народного образования 7,4% всей сметы бюджетных расходов. В 1880 г. — 14,3%. В 1901 — 18,7%.В 1906 — 20,4% Земских школ в 1877 г. было около 10 тыс. В 1894 г. — 13 146. В 1898 г. — 16 411. В 1903 — 18 700.В 1911 — 27 945 с 45 296 учителями и боле 1 834 тыс. учащихся. В 1910 г. средние затраты на 1 земскую школу (по 31губернии) составили 875 рублей и на одного учащегося 11 рублей 60 коп¹⁷².

Земская медицина явилась в сельской жизни России совершенно новым фактором, в котором наука и культура вошли в непосредственное общение с народной жизнью и народными нуждами. Земские больницы были открыты для всех слоев крестьянства, до этого лишенных практически какой-либо медицинской помощи. Плата с крестьян за лечение в больнице была отменена лишь в 80-х гг. XIX в. Для экономии в течение 60-70 гг. земства приглашали на службу вместо врачей фельдшеров (к 1910 г. число самостоятельных фельдшерских пунктов достигло 2 620), которым было предоставлено право самостоятельного лечения. К 1880 г. число благотворительных лечебных заведений со времени поступления их в распоряжение земства увеличилось на 25%, а число призреваемых — до 39%. Сверх того, в селениях было открыто 292 приемных покоя с бесплатной выдачей лекарств. В этих покоях пользовались медицинской помощью до 406 тыс. человек в год, на содержание которых расходовалось ежегодно 150 тыс. рублей. Всего издержки земства в этой сфере возросли за 15-летие на 200%. Число участков земской медицины: 1870 г. — 530;1910 г. — 2 686; Число врачей на службе уездных земств: 1870 г. — 610; 1910 г. — 3 100.

Если сравнивать новые учреждения в виде российских земств с европейскими, то они в большей мере оказались сходными по функциям с французскими Генеральными советами (в департаментах). Разница лишь в том, что земства имели постоянные комиссии в виде земских управ с исполнительными функциями, чего не было у французов. Таким образом, в результате земской реформы:

1. Впервые были созданы выборные от всех сословий органы местного самоуправления, уездные и губернские земские собрания и управы.

2. Земства способствовали развитию хозяйственной активности в стране, подъему культуры и общественно-политической жизни, включению в нее значительной части интеллигенции и широких слоев населения.

Земские учреждения добились немалых успехов в решении хозяйственных, продовольственных вопросов на местах, в создании благотворительных заведений, в распространении начального образования и медицинского дела. Используя свое влияние и широкую гласность, земства регулярно добивались разрешения различных местных проблем в центральных государственных органах. С 1865 по 1879 гг. земства подали в общей сложности 2039 ходатайств по вопросам земского устройства народного образования, продовольствия, дорожного дела, медицины, общественного призрения и другим. Наряду с этим земская реформа имела ряд ограничений, которые сдерживали общественные силы и их стремление к прогрессивному развитию страны. Создание земств не было завершено учреждением центрального представительного органа в виде парламента, “земского собора” или ”всероссийской думы”.

Сегодня, в начале XXI Века, когда Россия настойчиво строит демократическое правовое светское социальное государство, опыт земских учреждений заслуживает самого пристального внимания. особенно для нас важна и интересна культурно-хозяйственная деятельность интеллигенции в органах местного самоуправления

Вслед за введением земского самоуправления стала проводиться городская реформа. К началу 60-х гг. в России насчитывалось примерно 700 городов, где проживали несколько тысяч и более жителей. Исключение составляли лишь Санкт-Петербург и Москва, насчитывавшие в 1863 г. соответственно 539 и 352 тысячи жителей. Одиннадцать процентов населения России проживало в городах. Реформа началась в 1870 г. На основе “Городского положения 16 июня 1870 г. “ создавались всесословные учреждения общественного управления: городские избирательные собрания; городская дума; городская управа. Участвовать в выборах могли лица всех сословий, имевшие в городе землю или дом, или свое торговое дело. Налогоплательщики города делились на три группы (соответственно суммам выплачиваемых налогов). Каждая группа, независимо от количества, избирала в городскую думу одинаковое число гласных. Городской голова и члены городской управы избирались гласными городской думы из своей среды.

Городская реформа проводилась постепенно. К началу 70-х гг. самоуправление было введено более чем в 100, а к началу 90-х гг. более чем в 620 городах.

При всей ограниченности городская реформа все же была шагом вперед по сравнению с дореформенной организацией городского управления. Она была встречена с заметным сочувствием и заметно подняла и улучшила многие условия городской жизни. Построенные на буржуазном принципе имущественного ценза выборные городские думы и управы более соответствовали потребностям капиталистического развития, нежели прежние сословные органы городского управления. В составе городских дум первого четырехлетия находилось дворян и лиц духовного звания 15,5%, во втором четырехлетии — 18,5% и в третьем — свыше 20%. Главным элементом городских представительств были домовладельцы, которых насчитывалось 90% всего количества гласных.

Небезынтересно и содержание основных ежегодных расходов городов с 1770 по 1880 гг. (см. табл.10).

Таблица 10