§ 18. Развитие Советского государства и права в период нэПа. Перестройка государственно аппарата в условиях послевоенного мира и введения «новой экономической политики»

Окончание Гражданской войны, прекращение иностранной интервенции не изменило классовой политики Советской власти, ее диктатура оставалась незыблемой. Государственные вопросы по-прежнему решал партийный аппарат. Все важнейшие государственно-правовые процессы находились под контролем ЦК РКП (б). Внутрипартийная борьба за власть и укрепление позиции вождя партии привели к установлению авторитарного, а затем и тоталитарного режима в стране. В ходе мирного строительства все чаще использовались методы чрезвычайщины.

В декабре 1920 г. VIII Всероссийский съезд Советов соответствующим постановлением утвердил новое Положение о СТО. По новому Положению на СТО возлагалось согласование деятельности ведомств в области обеспечения обороны страны и хозяйственного строительства. Он состоял из Председателя (председатель СНК) и членов – наркомов по военным делам, труду, путям сообщения, земледелию, продовольствию, РКИ, председателя ВСНХ и председателя ВЦСПС. На местах были созданы областные, губернские и уездные экономические совещания (ЭКОСО). Низшим звеном СТО были экономические совещания на предприятиях и крестьянские комитеты. На съезде также был утвержден План восстановления народного хозяйства и его электрификации (ГОЭЛРО).

VIII Всероссийский съезд Советов также подтвердил, что общесоюзными законодательными органами являются Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК.

Согласно решениям съезда в феврале 1921 г. СНК создает Государственную комиссию (Госплан) для разработки текущих и перспективных планов хозяйственного развития страны.

В декабре 1921 г. IX Всероссийский съезд Советов принял решение о ликвидации Всероссийской чрезвычайной комиссии и поручил Президиуму ВЦИК издать Декрет о создании Государственного политического управления (ГПУ)⁵⁹ при Наркомате внутренних дел под председательством наркома или его заместителя, назначаемого СНК. На местах создавались имевшие двойное подчинение политотделы при губисполкомах. Территориальная структура ГПУ наследовала существовавшую структуру органов ВЧК и их кадровый состав. В соответствии с Декретом органы ГПУ получали право на проведение действий, связанных с розыскной деятельностью, дознанием, предварительным следствием и мерами административного воздействия. Подготовленные следственными органами ГПУ дела передавались в судебные инстанции.

15 ноября 1923 г. ЦИК утвердил Положение об Объединенном Государственном политическом управлении (ОГПУ). У системы политического сыска появился свой высший контрольно-директивный орган, который ведал руководством работы ГПУ союзных республик, а также транспортных органов ГПУ; непосредственным руководством особых отделов фронтов и армий; организацией охраны государственных границ Союза ССР; непосредственной оперативной работой в общесоюзном масштабе и за рубежом. В составе ОГПУ была образована судебная коллегия.

Чтобы укрепить кадры Рабоче-крестьянской инспекции и придать ей особый авторитет, центральные органы Наркомата были объединены с Центральной Контрольной Комиссией партии (ЦКК). Такое слияние означало откровенное соединение партийного и государственного аппарата. Этот шаг вызвал не однозначное мнение даже в рядах руководителей Коммунистической партии, но авторитет вождя (В. И. Ленина) позволил проведение такого объединения.

Новый орган ЦК КРКИ получил широкие права в области реорганизации государственного аппарата. Важным мероприятием по совершенствованию государственного аппарата явилась борьба с бюрократизмом и чистка партийных органов от «чуждых элементов»: из партии, а следовательно и с государственных постов, изгонялись лица, происхождение и политические взгляды которых не соответствовали установленным стандартам. Это позволило укрепить единомыслие в партии, а в дальнейшем установить авторитарный политический режим и культ личности И. В. Сталина.

В течение 1920 г. развитие экономической политики осуществлялось на основе сложившихся представлений о возможности непосредственного перехода от капитализма к социализму с использованием военно-коммунистических методов в мирное время. Провал политики «военного коммунизма» большевистское правительство осознало не сразу.

IX съезд РКП (б), состоявшийся в марте – апреле 1920 г., по существу узаконил «военный коммунизм». Основная ставка в решении экономических задач была сделана на административно-командные методы работы. Решения съезда закрепляли порядок принудительного изъятия продуктов у крестьян, свертывания товарно-денежных отношений. Опираясь на проведенную национализацию крупных и средних предприятий, ВСНХ поставил своей задачей завершить обобществление всей промышленности. В этих целях 29 ноября 1920 г. издается постановление ВСНХ о национализации всей мелкой промышленности. Предпринимаются дальнейшие шаги и по борьбе с частной торговлей. Расширялся ассортимент продуктов сельского хозяйства, подлежащих продразверстке.

В 1920 – начале 1921 г. был принят ряд декретов Советского правительства об отмене платы за топливо, коммунальные услуги, о бесплатном отпуске населению продуктов питания и предметов широкого потребления. Готовился декрет об отмене денежного обращения. Однако эти мероприятия вступали в противоречие с требованиями рабочих и крестьян. В конечном итоге все это привело к политическому кризису весной 1920 г., а затем к экономическому и социальному: в городах начались забастовки рабочих с требованиями демократизировать политическую систему и созвать Учредительное собрание; в деревнях крестьяне требовали изменения аграрной политики и созыва Учредительного собрания с учетом всеобщего равного избирательного права. В этой ситуации под угрозой оказалась сама власть большевиков. Для выхода из создавшегося положения в марте 1921 г. Х съезд РКП (б) принял программу выхода из кризиса, в основе которой было воссоздание многоукладной экономики с использованием опыта капиталистических стран при сохранении верховной власти в руках большевиков. На основании решения съезда 21 марта 1921 г. ВЦИК издал Декрет «О замене продовольственной разверстки продовольственным налогом»⁶⁰. В соответствии с Декретом производители получали право обменивать остававшиеся у них излишки на нужные им товары. Обменные операции допускались только в пределах «местного хозяйственного оборота». С заменой продразверстки натуральным налогом связано начало новой экономической политики (НЭП). Установка X съезда Советов, ориентирующая на экономические и правовые факторы регулирования, привела к сокращению чисто административных мер.

Постепенно были отменены государственные монополии на различные виды продукции и товаров. Для частнохозяйственной деятельности мелких промышленных предприятий был установлен упрощенный порядок регистрации, пересмотрены допустимые нормы использования наемного труда. В июле 1921 г. ВСНХ принял Постановление, разрешающее промышленным предприятиям переносить свои товарообменные операции за пределы «местного оборота» и переходить к купле-продаже. Наказ СНК (август 1921 г.) «О новой экономической политике» заложил основания для перевода госпредприятий на начало хозяйственного расчета. Предприятиям предоставлялось право приобретать и сбывать товары на вольном рынке.

В 1923 г. все отраслевые главки ВСНХ были ликвидированы. Вместо отраслевой системы управления промышленностью вводилась территориально-отраслевая. Основная масса предприятий, ранее подчиненных непосредственно ВСНХ, была передана территориальным (губернским) совнархозам, находившимся в ведении ВСНХ. Главное экономическое управление ВСНХ осуществляло регулирование промышленности в целом. Центральное управление государственной промышленности осуществляло руководство отраслевыми трестами.

Трест определялся как государственное промышленное предприятие, которому государство предоставляло самостоятельность в производстве разного рода операций и свободу действий на началах коммерческого расчета с целью извлечения прибыли. Будучи юридическим лицом, трест являлся единым предприятием, в состав которого входило несколько производственных единиц (фабрик, заводов)

Наряду с трестами, некоторые наиболее крупные предприятия получали статус юридического лица, в своем правовом положении приравнивались к трестам и именовались автономными предприятиями.

Быстро усиливавшийся товарооборот привел к возникновению конкуренции и снижению цен на промышленную продукцию, что повлекло банкротство многих трестов. Чтобы остановить такой процесс были созданы синдикаты – органы, обеспечивающие сбыт продукции трестов по определенному кругу предприятий, составляющих целую отрасль. Синдикаты стали монопольными организациями в каждой отрасли промышленности, что позволило существенно влиять на динамику цен. Кроме этого, в 1922 г. была проведена денежная реформа, позволившая укрепить национальную валюту, покончить с инфляцией и повысить цены на промышленные товары.

Кроме вышеперечисленных предприятий выделяли еще один вид – государственные предприятия, сданные в аренду кооперативам или частным лицам. В июле 1921 г. Постановлением СНК был регламентирован порядок сдачи в аренду: арендатору предоставлялось право сбывать продукцию предприятия на свободный рынок. Договор мог предусматривать снабжение предприятия государственным сырьем. Как правило, в аренду сдавали убыточные и нерентабельные предприятия.

В майском Постановлении ВЦИК 1922 г. «Об основных частных имущественных правах» был провозглашен принцип: «все, что не запрещено – дозволено». В октябре 1922 г. СТО обязал частные предприятия публиковать в газете «Экономическая жизнь» отчеты о своей деятельности, о балансах, основном капитале, типе товарищества, составе участников, юридическом адресе и т. п.

Имущественный оборот страны в условиях многоукладности по своей структуре состоял из государственного планового оборота (где преобладали методы централизованного регулирования); государственного товарного оборота (где взаимоотношения между государственными предприятиями строились на договорной основе); частного товаропотребительского (мелкие товаропроизводители и потребители); частного капиталистического оборота. С этим была связана двойственность правового положения хозяйственных субъектов, подчиненных действию двух правовых режимов: частно-правового, поскольку предприятие участвует в товарном обороте и находится под воздействием товарно-хозяйственных регуляторов, и публично-правового, поскольку оно входит в систему планового хозяйства.

В первые годы новой экономической политики частные предприниматели, не имевшие других солидных источников кредитования, стремились связаться с государственными кредитными учреждениями. Кроме единого Государственного банка появились частные и кооперативные банки, страховые общества. Создание собственной кредитной системы в частном секторе вначале поощрялось государством: законодатель разрешил создание различных видов кредитной кооперации и обществ взаимного кредита (ОВК). Одним из способов привлечения средств, для нужд государства явилось учреждение в 1922 г. государственных сберегательных касс. Выпускались государственные займы, которые принудительно распространялись среди населения с целью привлечения личных средств, для развития промышленности.

В 1921–1923 гг. были проведены мероприятия по созданию более четкой системы налогообложения. На первом этапе НЭПа система налогообложения характеризовалась множественностью различных сборов. В июле 1921 г. было принято Положение о промысловом налоге. В ноябре 1922 г. впервые был введен подоходный налог. В отличие от промыслового он учитывал не величину оборота предприятия, а его доходность. Подоходное обложение имело четкую социальную направленность. Сами налоговые органы устанавливали норматив обложения, и доля дохода, превышавшая «норму», считалась сверхприбылью. Важное место в налоговой системе заняли местные налоги. В декабре 1921 г. и в конце 1922 г. закон дал перечень объектов, облагаемых местными налогами, и установил предельные ставки обложения. Постепенно натуральный налог заменился денежным. Кроме прямых налогов государство вводит косвенные (таможенные сборы, акцизы).

В сельском хозяйстве нэп привел к хорошим результатам – был ликвидирован голод, начался экспорт зерна.

Однако вскоре первые успехи вновь сменились кризисными явлениями в экономики. Этому способствовали: дисбаланс промышленности и сельского хозяйства, классовый подход и авторитаризм большевистского руководства. Для выхода из кризиса правительство усилило централизованное руководство экономикой, ограничило самостоятельность предприятий, увеличило цены на промтовары, повысило налоги для частных предпринимателей. Все это означало отступление от принципов нэпа и перехода к административно-командной системе регулирования экономики.