Лекция №2.

3) Государственный строй.

Абсолютная монархия, складывавшаяся во второй половине XVII века, в первое десятилетие XVIII века полностью оформилась, получила юридическое и идеологическое обоснование. Аристократическая Боярская дума, костяк которой составляли лица, занимающие в ней место по происхождению, по «породе», была ликвидирована и заменена после опробования ряда промежуточных учреждений (Консилия министров и др.) Сенатом (1711 г.). В 1721 г. Сенат преподнёс Петру I титул императора. Присвоение императорского титула имело международное значение. Это означало признание России великой европейской державой. В монархической номенклатуре титул императора занимал верхнюю ступеньку, он рассматривался выше королевского титула. Император обладал неограниченной властью: законодательной, исполнительной, военной, судебной. Он даже возглавлял с 1700 года русскую православную церковь. В руках императора находились все рычаги управления страной. Идеологически обосновывая необходимость самодержавия, «ученая дружина» Петра I утверждала, что монарх стоит выше частных и групповых интересов, что он радеет о всеобщем благе, что он призван опекать своих подданных, которые подобно детям не понимают своих

собственных выгод. Отсюда – регламентирование каждого шага подданных, предписание, какое платье носить, в каких экипажах ездить и т.д., и т.п. Подданные же не имели права даже обсуждать действия монарха. В 1722 году был издан Устав о престолонаследии, по которому монарх мог по своей воле определять своего преемника. Этот Устав был введен в связи с изменническим поведением сына Петра I Алексея, который вошёл в контакт с реакционными боярскими кругами и иностранными государствами.

Петр I радикально перестроил всю систему центральных органов государства. Как уже было сказано, в 1711 году был учрежден Сенат. Первоначально он был создан для управления страной во время отлучек царя, но затем он стал постоянным органом. Все его члены (первоначально 9 человек) были назначены царём из числа его непосредственного окружения, независимо от знатности. Во время отсутствия царя Сенат мог в случае необходимости издавать законы, но в 1722 году это право у него было отнято, так как Сенат пытался иногда злоупотреблять этим правом. Тем не менее, Сенат по-прежнему разрабатывал проекты законом и после их утверждения государем, законы эти публиковались. Сенат был высшим органом управления, он осуществлял контроль за деятельностью всех государственных учреждений, он был высшей судебно-аппеляционной инстанцией, иногда являлся судом первой инстанции (по особо важным делам).

Перед вступлением в должность сенаторы должны были приносить присягу на верность государю и всему государству. По указу Петра I на заседаниях Сената не должно было быть «лишних слов и болтовни». За волокиту Петр сурово взыскивал с Сената. Так, например, когда Сенат не послал «Ведомостей» о позиции России на переговоры в Вене, Петр заявил: «Если впредь чего на бумаге не напишете, то на спинах ваших дописано будет». При Сенате был учрежден ряд контор: по принятию прошений на имя царя, по контролю за службой дворян и т.д. Канцелярию Сената возглавлял обер-секретарь, который контролировал исполнение сенатских решений. Главную роль в Сенате играло Присутствие, то есть общее собрание сенаторов. Здесь обсуждались и решались основные вопросы, подведомственные Сенату. При Сенате существовало несколько особых должностей, имевших важное значение для государства. К таким относились фискалы. Они должны были «тайно проведывать» о всяких нарушениях указов государя и доносить царю.

Независимое положение в Сенате занимал генерал-прокурор со своим помощником – обер-прокурором. Генерал-прокурор был ответственен только перед царем. Он осуществлял гласный надзор за деятельностью всех центральных учреждений, в том числе и за Сенатом. Петр I рассматривал его как своё око, т.е. «око государево». Ни одна бумага, выходившая из Сената, не миновала контроля генерал-прокурора. Прокуроры были введены для контроля во все коллегии и в органы местного управления. Если кто из губернаторов вовремя не предоставит ведомости, то губернский прокурор мог такого приковать цепями к креслу, пока он этих ведомостей не изготовит.

Вместо многочисленных приказов в 1719 г. Петром I были учреждены 12 коллегий. Коллегии – это центральные органы отраслевого управления. 3 коллегии – военная, адмиралтейская и иностранных дел считались главными, их президенты входили в состав Сената. Три коллегии руководили промышленностью и торговлей: берг-коллегия, мануфактур-коллегия и коммерц-коллегия. 3 коллегии ведали сбором финансов, их расходами и контролем над финансами (камер-коллегия, штатс-коллекгия, ревизион-коллегия). Юстиц-коллегия возглавляла судебную систему. Вотчинная коллегия ведала земельными вопросами. Духовная коллегия была органом церковного управления, позже была переименована в Святейший Синод и подчинена царю. Все остальные коллегии находились в подчинении Сената. Коллегии состояли из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Члены коллегии высказывали свои мнения, начиная с низших членов. Эти мнения записывались в протоколе, который подписывал не только президент, но и члены коллегии, чтобы, как выразился Петр I в одном указе, «дурость каждого всем видна была». Коллегии были не только административными, но и судебными учреждениями. В результате учреждения Сената и коллегий возник четко организованный бюрократический управленческий аппарат. Функции каждой коллегии были определены, а власть (в пределах своей компетенции) коллегии распространяли на территорию всей империи. В 1720 году царь утвердил Генеральный регламент – документ, определивший структуру коллегий, порядок их деятельности.

Сенат и коллегии сыграли большую роль в укреплении абсолютизма.

После смерти Петра I роль Сената как органа, руководившего деятельностью центральных учреждений управления, стала снижаться. После реформы местного управления 1775 г., когда губернаторы получили право непосредственного доклада императору, сузилась компетенция Сената и как органа контроля за местным управлением. За Сенатом в основном сохранилось право высшего судебного учреждения страны. Как известно, после смерти Петра I последовала полоса дворцовых переворотов, и на императорском престоле подчас оказывались люди, неспособные реально осуществлять императорские функции. Стали возникать органы по форме как бы совещательные при императоре, но в действительности, дублировавшие императорскую власть, реально исполнявшие его функции. Таковыми были Верховный Тайный Совет (1725 – 1730) при неграмотной императрице Екатерине I (вдове Петра I) и 12 - летнем Петре II (внуке Петра I), Кабинет Министров (1730 – 1740) при малограмотной Анне Ивановне (племяннице Петра I). Кстати, необходимо отметить, что при Анне Ивановне государством фактически управлял её фаворит Э. Бирон (управляющий царской конюшней). В последние годы царствования Елизаветы Петровны (дочери Петра I) страной правил граф, генерал П. Шувалов (начальник артиллерии), благодаря близости к императрице свого младшего брата И. Шувалова. Из фаворитов Екатерины II наиболее известен князь Потёмкин, крупнейший государственный деятель XVIII века, имевший большое влияние на императрицу.

Местное управление. Одновременно с реформой центральных органов Петр I провел реорганизацию местного управления. В 1708 г. вся территория страны была поделена на 8 губерний (чуть позже на 11). Во главе губерний были поставлены губернаторы из числа виднейших государственных деятелей, пользовавшихся доверием царя (Меншиков, Апраксин и др.). В помощь губернаторам назначались помощники, ведавшие отраслями управления. При губернаторе были учреждены советники (по 8-12 человек из числа местных дворян), исполнительным органом губернатора являлась губернская канцелярия. Губернии делились на уезды во главе с комендантами. Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромной территории страны оперативно управлять непосредственно из центра, как это было в предшествующий период, было невозможно. Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на местах от имени царя могли оперативно принимать решения. Но ведь они, будучи президентами коллегий, сенаторами (Меншиков и Апраксин – президенты «первейших» коллегий), практически не могли быть в губерниях, вместо них правили вице-губернаторы.

В 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии делятся на провинции (сначала 45, потом 50), провинции на округа (дистрикты). Провинции становятся основными единицами управления. Наиболее крупными провинциями руководили губернаторы, в остальных были воеводы.

Итак, при Петре I была создана на местах трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт. В 1726 году дистрикты были упразднены и восстановлены уезды.

Петр I провел существенные изменения в управлении городами. В 1699 году он изъял города из ведения приказов и воевод и приказал создать в них выборные органы самоуправления – земские избы, а в столице Бурмистерскую палату (ратушу). Бурмистерская палата являлась центральным казначейством, куда поступали доходы с городов. Все функции управления в городах перешли теперь к выборным земским избам, воеводы осуществляли в городах лишь военные и полицейские функции.

Более основательная городская реформа была проведена в начале двадцатых годов XVIII века.

В городах были созданы магистраты, в Петербурге – Главный магистрат, который руководил деятельностью местных магистратов. Магистраты являлись выборными коллегиальными учреждениями. Президент, ратманы магистратов избирались на городской сходке из числа «первостатейных» людей, как правило, из купечества. Магистраты судили городское население по всем преступлениям, кроме государственных. Магистраты собирали налоги и подати, ведали городским хозяйством, создавали начальные школы, больницы, заботились о развитии мануфактур.

После смерти Петра I Главный Магистрат был упразднен, а городовые были подчинены губернаторам и воеводам.

Как уже говорилось, Петр I основной целью реформы местного управления считал приблизить управление к местам. Однако, цель эта не была достигнута. Губернии были слишком велики, руководители губерний, а затем провинций не имели достаточных сил для эффективного управления, а главное для подавления выступлений крестьян и работных людей. Поэтому после подавления пугачевского восстания правительство Екатерины II приступает к реформированию системы местного управления.

Главный смысл губернской реформы 1775 года заключался в приспособлении аппарата к фискальным и карательным целям государства. Вся территория Российской империи была разделена на 50 губерний с населением от 300 до 500 тысяч человек каждая. Губернии делились на уезды с численностью населения от 30 до 50 тысяч человек. Такая численность населения и размер территории уездов и губерний были признаны оптимальными при существовавших тогда средствах сообщения, а также с точки зрения полицейского контроля за населением. Характерно, что ни национальный состав населения, ни особенности экономики при определении границ губерний и уездов в расчет не принимались. Разукрупнение губерний вело к существенному увеличению численности чиновничества и расширению сети административно-полицейского контроля за населением. Все это должно было укрепить феодально-крепостнический строй в стране.

Во главе губерний стоял губернатор, назначаемый и смещаемый императором. Ему принадлежала вся власть в губернии. Он возглавлял губернское правление, в которое кроме него входили губернский прокурор и 2 советника.

Была учреждена также должность генерал-губернатора, обычно управлявшего несколькими губерниями. Полномочия генерал-губернатора были шире, чем губернатора. Ему подчинялись губернаторы, он принимал экстренные меры в случаях народных волнений, стихийных бедствий и т. д. Провинции по реформе 1775 года были упразднены, количество уездов увеличилось. Для управления уездами создавались особые учреждения – нижние земские суды (административно-полицейские органы) во главе с капитан-исправником и заседателями, избираемыми местным дворянством.

Крупными городами управляли теперь полицмейстеры, а небольшими – городничие. Губернская реформа 1775 года создала в губерниях сильную власть, обладавшую вооруженной силой и полицией. Реформа законодательно закрепила открытую диктатура дворянства на местах, отдав в руки местным дворянам полицейскую власть в уездах. Был усилен контроль со стороны дворянства за всеми кадровыми назначениями в губерниях (на эти назначения требовалось согласие губернского предводителя дворянства).

Составным элементом реформы административно-управленческой системы явилось учреждение полиции. Полиция в системе государственного аппарата появляется в начале XVIII века. В 1718 году учреждается должность генерал-полицмейстера в Петербурге, а в 1722 году обер-полицмейстера в Москве. Полиция опиралась в своей деятельности на старост улиц и десятских, избираемых из купцов и ремесленников.

Главными задачами полиции были: борьба с уголовной преступностью, охрана общественного порядка, обеспечение санитарной, пожарной безопасности, ловля беглых и беспаспортных. Кроме того, полиция должна была следить, чтобы подданные вели предписанный каждому сословию образ жизни, носили соответственно каждому сословию одежду. Не случайно абсолютизм получил в истории название «полицейского государства». Характерной чертой русской полиции являлся её военизированный характер. На службу в полицию, как правило, переводились армейские офицеры.

В связи с усилением волнений в стране в 1782 году в городах были созданы специальные полицейские органы – управы благочиния. Они подчинялись губернскому правлению и состояли из городничего, пристава по уголовным делам, пристава по гражданским делам и двух ратманов, избиравшихся горожанами. Город делился на полицейские части во главе с частным приставом. Городская часть включала от 200 до 700 дворов, она делилась на кварталы (от 50 до 100 дворов), кварталы имели квартальных надзирателей. Таким образом, города были опутаны разветвленной системой полицейских органов.

Политическая полиция была строго централизованной и подчинялась непосредственно царю.

Впервые в качестве специального органа политической полиции выступают Преображенский приказ (создан в 1689 году) и Тайная канцелярия (1718 год). Они беспощадно подавляли всякое недовольство политикой царизма. При ведении следствия широко применялись пытки. Более 70% всех судебных процессов, проведенных Преображенским приказом, были процессы против крестьян, посадских людей, выступавших против дворян. Подобные процессы обычно кончались вынесением смертных приговоров. Преображенский приказ пресекал также всякие антипетровские выступления боярской оппозиции, некоторой части духовенства.

Тайная канцелярия, как и Преображенский приказ, осуществляла следствие и суд по политическим преступлениям. Именно в ней и расследовалось дело о побеге за границу сына Петра I царевича Алексея.

После смерти Петра I Тайная канцелярия и Преображенский приказ были ликвидированы, а их полномочия перешли сначала к Сенату, а затем к созданной в 1731 году Канцелярии тайных розыскных дел. В 1762 году она была упразднена, но в этом же году создается Тайная экспедиция Сената. Она развернула особенно бурную деятельность во время крестьянской войны 1773 – 1775 годов. За участие в восстании 1773-1775 годов были осуждены свыше 20 тыс. человек.

Сильная армия, как и полиция, является непременным атрибутом абсолютистского государства. Начало реформирования вооруженных сил относится ко второй половине XVII века. Уже тогда создаются полки «нового строя». Но их было еще немного и основу вооруженных сил все еще составляло дворянское конное ополчение и стрелецкие полки. Хотя стрельцы и носили единообразную форму и вооружение, но они не могли всерьез противостоять регулярным войскам западных стран. Решение внешнеполитических задач, стоявших перед Россией, требовало проведения радикальной военной реформы. России нужна была массовая регулярная армия.

В 1705 вводится рекрутская система комплектования армии. Солдаты набирались в армию из крестьян и горожан, а офицеры – из дворян. До 1723 года существовала подворная раскладка при наборе рекрутов. По одному от каждых 20 крестьянских и посадских дворов раз в пять лет или каждый год по одному от 100 дворов. После проведения подушной переписи с 1723 года перешли к раскладке рекрутов по числу душ мужского пола. Вся тяжесть рекрутских наборов падала на крестьян и посадских людей. Верхи посада – купцы, заводчики, фабриканты освобождались от рекрутской повинности. Дети духовенства так же были освобождены от службы в армии. Служба в армии продолжалась 25 лет. Такой длительный срок службы позволял вымуштровать так солдата, что он мог быть использован для любых целей, в том числе и для подавления народных восстаний. Так была создана кадровая армия из профессиональных воинов. Русская армия отличалась от западноевропейских тем, что она комплектовалась не наемниками, продававшими свою шпагу тому, кто больше заплатит, а на основе воинской повинности населения.

Армия содержалась полностью за счет государства, она одета была в единообразную форму, вооружена казенным оружием (до Петра I оружие, лошади у дворян-ополченцев, да и у стрельцов были свои). Обучение армии шло по единому Воинскому уставу.

Был создан так же морской флот, управление которым осуществлялось по Морскому уставу. Балтийский флот России был в 1724 году самым мощным на Балтике.

Вооруженные силы делились на полевую армию и гарнизонные войска (призваны обеспечивать порядок внутри страны).

По родам оружия армия разделялась на пехоту, кавалерию, артиллерию.

Радикально изменилась система военного управления. Если раньше оно осуществлялось несколькими приказами, то теперь было строго централизовано. Для руководства армией и военно-морским флотом Петр I учредил Военную и Адмиралтейскую коллегию.

Значительное внимание уделялось подготовке офицерских кадров. Были открыты специальные военные школы: бомбардиров (1698 г.), артиллерийские, Морская академия (1715 г.) и др. В офицерских школах учились преимущественно дети дворян, из дворян в основном формировались офицерские кадры.

Русская армия для своего времени была передовой армией, которой не имела ни одна страна в Европе. Ее отличал высокий боевой дух и патриотизм. Русская армия, в отличие от западноевропейских была национальной армией. Вот почему перед Полтавским сражением шведский король Карл XII, обращаясь к солдатам, говорил, что впереди их ждут слава, грабеж, вино и женщины. Петр I перед битвой сказал своим воинам, что они сражаются «не за Петра, но за Отечество, Петру врученное».

Управление церковью. Петр I стремился создать светское государство, освобожденное от опеки и всякого вмешательства церкви в государственные дела. Стоявшие во главе церкви патриархи конкурировали с царем и претендовали на верховенство церкви в государстве. Вот почему Петр I решил ликвидировать патриаршество и объявил главой церкви самого себя. Подчинив церковь государству, Петр для руководства церковными вопросами создал Духовную коллегию, переименованную позже в Святейший синод. Члены Синода назначались лично императором. Он же назначал в Синод и обер-прокурора, который следил, чтобы из синодской канцелярии не выходила ни одна бумага, противоречащая линии монарха. Сильный удар нанес Петр I по институту монашества. Петр I ввел в монастырях твердые штаты, запретил записывать в монахи мужчин моложе 30 лет и женщин моложе 50 лет. Монастырские имения перешли в ведение казны, т.е. она выдавала на содержание монахов определенную сумму. И в то же время Петр требовал от Синода ежегодных отчислений от доходов монастырей в государственную казну.

Церковь всеми силами сопротивлялась подчинению светской власти. На протяжении всего XVIII века светская власть стремилась привести церковный аппарат в соответствие с уровнем развития государственного аппарата.

Заслугой Петра I является то, что он добился создания чисто светского государства, устранив всякое вмешательство церкви в государственные дела.