2. Государственное управление при александре I

Развитие государственной системы в России в первой поло вине XIX в. в основном проходило по направлению дальнейшей централизации и бюрократизации государственного аппарате В этот период усложнившиеся задачи государства потребовав создания новых высших правительственных учреждений с болев четкими подразделениями и функциями, результатом чего ста ло углубление специализации отдельных органов власти и ум равления.

Соответственно усложнялась внутренняя организация правительственных учреждений: их структура становилась разветвленной и многоступенчатой, многочисленные подразделения вели обширное делопроизводство. Между центральными и местными учреждениями устанавливались более тесные связи в России впервые появились ведомства.

Россия этого периода оставалась абсолютной монархией. Император возглавлял систему власти в стране, осуществлял объединение и координацию всех отраслей управления. Однако монарх начинает рассматриваться не просто как «отец нации» что характерно для всех традиционных обществ, а как хранитель законности. В это время укрепляется тенденция, берущая начало в петровские времена, согласно которой закон постепенно занимает место обычая и традиции. Игнорирование и неуважение к закону начинают трактоваться как преступление.

216

Носителями высшей власти в России в первой половине XIX в. Ныли Александр I и Николай I.

Александр I (1771 —1825), старший сын Павла I вступил на престол в 1801 г. Его политические взгляды и реформы государственного управления, проведенные в соответствии с ними, многом были определены его характером и полученным воспитанием. В детстве Александр I по воле Екатерины II Выл почти изолирован от своих родителей. Необходимость с раннего возраста жить на два дома — изысканно-европейский бабушкин и казарменно-солдатский отцовский — привела к тому, что у Александра I сформировалась подозрительность. Но он был умен, хорошо образован, обладал незаурядными дипломатическими способностями, прекрасными манерами и считался наиболее любезным европейским государем своего Времени. Непосредственным учителем и воспитателем Александра I был швейцарец Фредерик Сезар де Лагарп, поклонник идей Просвещения, стремившийся воспитать в будущем императоре России уважение к политическим свободам и отвращение к деспотизму. Царствование Александра I можно условно разделить на два периода, границей между которыми будет Отечественная война 1812 г. Это деление вызвано не столько резким поворотом во внутренней политике правительства (как считалось ранее, от ли- берального реформирования к реакции), а скорее отношением общества к правительству. Если в первый период правительство пользовалось поддержкой общества в проведении реформ, то второй период ознаменовался деятельностью тайных организаций, которая в итоге привела к восстанию декабристов.

В манифесте о своем восшествии на престол Александр I обе- щал установить законность в управлении, справедливость в су- де, заботиться о благосостоянии своих граждан. Вслед за этим Александр отменил наиболее одиозные запреты своего отца, например в одежде, дал широкую амнистию осужденным, возвратил опальных вельмож и чиновников, удалил любимцев Павла, разрешил ввоз иностранных книг, снял запрет на выезд за границу, декларировал уничтожение Тайной экспедиции, скомпрометировавшей себя чрезмерной жестокостью, и т. д. Он восстановил Жалованную грамоту дворянству во всем объеме, разрешил дворянские выборы в губерниях. Эти указы, однако, не могли устранить недостатков в управлении страной.

Дезорганизация центральных органов управления, падение авторитета и роли Сената, казнокрадство чиновничества,

217

запутанность законодательства — все это требовало широкой реформы государственного управления.

В среде столичного дворянства, которое формировало ществечное мнение того времени и способно было влиять деятельность правительства, обозначились три основным течения.

1 Сторонники незыблемости принципа самодержавия,

выступавшие против каких-либо серьезных политических и циальных реформ. Однако в начале нового царствования эта партия почти никак себя не проявила — слишком жива была память о предыдущем самодержце.

2 Так называемая сенатская партия, или партия «ста риков», состоявшая в основном из вельмож екатерининского времени, выступала за восстановление былого величия и авто ритета Сената как органа, наиболее полно представлявшего ин тересы дворянства.

3 Либеральное течение выступало за широкие государств венные реформы в «духе времени». Однако ясного представле ния о содержании этих реформ оно не имело. Свои надежды эта группировка возлагала на монарха и ту просвещенную бюрокра тию, которая, по ее представлению, должна была его окружать

Александр I попытался использовать все три течения в среде дворянства для проведения необходимых преобразований государственного строя.

В марте 1801 г. был создан Непременный совет — совеща- тельный орган при императоре из 12 человек для обсуждения важнейших государственных вопросов. Он был основой сторон- ников первого течения и не сыграл серьезной роли в российской администрации. Представители сенатской группировки были вы- двинуты на важнейшие административные посты.

Основная же работа по подготовке реформ проходила в так называемом Негласном комитете, представлявшем либеральное течение и начавшем свои заседания в июне 1801 г. Это был кружок молодых друзей императора, в него вошли предста- вители высшей знати — граф П. Строганов, польский князь А. Чарторыйский, двоюродный брат Александра Н. Новосильцев и граф В. Кочубей.В первой половине своего царствования Александр I проводил либеральную политику. Показательно, что в этот период целый ряд влиятельных сановников желали проведения либеральных реформ, в определенной степени ограничивающих власть монарха. Так, князь А.А. Безбородко, Н.И. Панин,

218

граф П.А. Зубов, адмирал Н.С. Мордвинов, граф В.П. Кочубей призывали императора к уважению изданных законов, высказывались за разграничение властей. В руках императора должна рыла быть сосредоточена исполнительная власть, а законодательную власть полностью должен был получить Сенат; они предлагали возвысить роль Сената и настаивали на выборности его членов дворянскими собраниями. Более того, в высших аристократических кругах раздавались голоса о необходимо- сти введения конституции в России. Так, граф СР. Воронцов, русский посол в Лондоне, писал, что Россия слишком обширЕна, что государь, будь он хоть вторым Петром Великим, не мо- Жет все делать сам при существующей форме правления без Конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов.

Александр I не хотел конфликтов с представителями высшего дворянства, но не разделял полностью их взглядов. Так, уже в 1801 г. он, высказывая свое мнение по поводу возможных реформ, заявил, что они должны быть «исключительно делом самого императора и никого другого» и что «реформа администрации предпочтительнее конституции».

Эти идеи Александра легли в основу всей политики реформ 1801 — 1811 гг.

В этот период петровские коллегии, ликвидированные при Екатерине и восстановленные при Павле I, были заменены на девять министерств. Учреждался Комитет министров как орган для координации деятельности всех министерств. Указом 1802 г. Сенат был объявлен высшим административным, судебным и контролирующим органом империи. Его состав назначался императором из числа высших чиновников. Расширены были права светского обер-прокурора Святейшего Синода. Высшее духовенство уже не собиралось на заседания, а вызывалось на них по усмотрению обер-прокурора. Роль совещательного органа при императоре с 1810 г. стал выполнять Государственный совет.

Для организации его деятельности создавалась Собственная Его Императорского Величества канцелярия во главе с го- сударственным секретарем.

Созданная система высших государственных органов просуществовала на протяжении всего XIX в. с небольшими изменениями. Особенно важную роль в выработке проекта реформ, направленных на общую демократизацию государственного строя в России, сыграл ММ. Сперанский (1772—1839).

219

С перанский начал свою службу еще при Павле I. В начале царствования Александра Сперанский был привлечен к подго- товке документов Негласного комитета, в котором его покро- вителем стал В. Кочубей. С распадом Негласного комитета Ко- чубей, отошедший от дел, стал посылать Сперанского вместо себя с докладом государю. Хороший слог и умение ясно излагать мысли привлекли внимание Александра. Сперанский сделался, директором одного из департаментов Министерства внутренних дел, а в 1808 г. был назначен членом комиссии для составле- ния законов и помощником министра юстиции.

В 1808 г. Александр поручил Сперанскому разработку плана государственных преобразований. Сперанский приступил рабо- те. Его проект, законченный к 1810 г., был радикален для своего времени. Во «Введении к уложению государственных зако- нов» Сперанский объясняет необходимость реформирования государственного строя как единственную альтернативу революционным потрясениям.

220

Основные идеи проекта:

• Деление сословий на «три состояния» по объему политических и гражданских прав. В зависимости от этого «состояния» Сперанским определялась доля участия каждого в выборах в государственные органы. Предполагался имущественный ценз.

• Принцип разделения властей: высшая законодательная I власть — выборная- Государственная дума, исполнительная — министерства, судебная — Сенат. Сохранение императором исполнительной верховной власти и законодательной инициативы.

Исполнительная власть должна быть сосредоточена в министерствах; предполагалось, что министры и высшие чиновники местной администрации будут назначаться царем. Высшей судебной инстанцией становился Сенат. Высшим учреждением при императоре должен был стать Государственный совет, в котором сосредоточивались все законодательные, исполнительные и судебные функции и который становился связующим звеном между императором и всеми государственными структурами. Члены Государственного совета назначались царем.

Сперанский не высказывался за немедленную отмену крепостного права, но считал, что с течением времени, ростом промышленности, торговли и культуры в российском обществе оно само естественным образом прекратит свое существование, «ибо нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться». Проект Сперанского также предусматривал возможность повышения социального статуса людей из низших сословий. Проект вызвал открытое недовольство дворян. Сперанского объявили «выскочкой», подрывающим вековые устои государства. Н.М. Карамзин, выразитель интересов дворянских кругов, писал, что спасение России не в составлении и проведении подобных реформ, а в том, чтобы найти для страны «50 умных губернаторов» они-то и решат все проблемы управления. Одними из причин недовольства явились и указы, изданные по инициативе Сперанского, «о придворных знаниях» и «об экзаменах на чин». Каждый чиновник должен был предоставить университетский диплом об образовании или сдать экзамен в объеме университетского курса.

221

Недоволен проектом Сперанского оказался и Александр I. Говоря о его плане, он отметил: «Что же я такое? Нуль. Из этого я вижу, что он подкапывается под самодержавие, которое я обязан вполне передать наследникам своим».

В 1812 г. Сперанский был отстранен от дел. За отставкой последовала ссылка. Однако уже в 1816 г. Сперанский был прощен и назначен сначала пензенским губернатором, а потов генерал-губернатором Сибири. В 1821 г. император вернув Сперанского в Петербург, назначил членом Государственного совета, но к себе не приближал. Следующий взлет в карьере Сперанского приходится на царствование Николая I.

Из всех предложений Сперанского были приняты лишь не сколько: в 1809 г. издан указ о придворных званиях, согласив которому служба при дворе не давала никаких привилегий, а лица, имеющие придворные звания, были обязаны поступить на гражданскую или воинскую службу. Все чиновники должна были иметь соответствующее образование — знать право, историю, географию, иностранный язык, статистику, математику и даже физику, и в том случае, если образование было домашним, надо было сдать определенные экзамены «на чин».