Высшие органы власти и управления

Император. После окончания Северной войны Россия стала могучей державой. Она начала играть большую роль на между- народной арене. Учитывая это, Сенат в 1721 г. провозгласил Петра I императором, «Великим», «отцом Отечества».

Император обладал более широкими полномочиями, чем царь периода сословно-представительной монархии. В стране не ос- талось государственных учреждений, которые бы ограничивали власть императора. В законодательной области только импера- тору принадлежало право издания законов. Он обладал высшей административной властью, ему подчинялись все органы госу- дарственного управления. Император являлся также главой судебной власти. Все приговоры и решения судов выносились от его имени. Ему принадлежала высшая церковная власть, которую он осуществлял через специально созданное учрежде- ние — Синод. Должность главы Русской православной церк- ви — патриарха — была упразднена.

Петр I внес изменения в порядок наследования престола. До него престол переходил от отца к сыну. Если не было законного наследника престола, царя мог избрать земский собор. Петр I считал такой порядок несоответствующим идее неограниченной монархии и полагал, что, если наследник недостоин престола, император может назначить своим преемником любое другое ли- цо по своему усмотрению. Петр воплотил эту идею в «Уставе о наследии престола». Поводом к изданию устава было дело царевича Алексея, сына Петра.

168

думу. Перед выступлением в Прутский поход Петр 27 февраля 1711 г. издал указ, согласно которому «определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления». В Сенат было назначено 9 членов и обер-секретарь. Несколько позже, 2 марта, царь издал указ о власти и ответственности Се- ната, «которому всяк и их указам да будет послушен так, как нам самому», и оставил Сенату «указ, что по отбытии нашем де- лать». Основными функциями Сената были:

• заслушивание отчетов комиссий;

• решение вопросов, связанных с военными действиями на территории государства;

• решение дел как высшей судебной инстанцией;

• рассмотрение различных жалоб, назначение и смещение начальников различных категорий и т. д.

Одновременно с Сенатом Петр учредил должности фискалов в провинциях и обер-фискала в Сенате. Их обязанность состоя- ла в надзоре за законностью в центральных и губернских учреж- дениях.

Впоследствии эти обязанности перешли к генерал-прокуро- ру, постоянно присутствовавшему на заседаниях Сената. Пер- вым генерал-прокурором стал Павел Ягужинский.

Будучи учрежден как временная комиссия для управления го- сударством в отсутствие царя, Сенат, однако, по возвращений царя из Прутского похода сохранился как высшее государствен- ное учреждение — административное, судебное и контрольное.

1722 г. стал годом рождения российской прокуратуры. В том же году учреждена особая должность рекетмейстера, который должен был принимать и рассматривать жалобы на волокиту или несправедливые решения коллегий, доносить о том Сенату и требовать решения, а в некоторых случаях докладывать дело самому государю. Должность эта была упразднена при реорга- низации Сената в 1763 г. Кроме того, Сенату непосредственно подчинялся герольдмейстер — должностное лицо, ведавшее делами дворянского сословия, в частности учетом дворян, про- хождением ими службы, назначением на государственные долж- ности и пр.

В 1731 г. при Сенате была образована Канцелярия тайных ро- зыскных дел, которая расследовала и производила суд по госу- дарственным преступлениям. В 1762 г. ее упразднили, а вскоре учредили тайную экспедицию Сената, занимавшуюся рассле- дованием наиболее важных дел о политических преступлениях, например дела Пугачева, Радищева и т. д.

169

После смерти Петра I политическая роль Сената снизилась. Оставаясь формально высшим правительственным органом, он по существу, подчинялся Верховному тайному совету, а ряд кол- легий вышел из его подчинения (военная, иностранных дел. адмиралтейская). За Сенатом сохранились только судебные функции.

Частично значение Сената было восстановлено в первый пе- риод царствования Анны Ивановны и особенно в царствование Елизаветы Петровны. Падение роли Сената произошло в царствование Екатерины II. В 1763 г. она разделила его на шесть обособленных друг от друга департаментов, что значительно снизило его роль. Павел I превратил Сенат в высшее судебное учреждение, лишив его административных функций.

Коллегии. Многочисленная, сложная, запутанная и бессис- темная структура приказов не отвечала требованиям нового правления, которое стремился установить Петр I, поэтому он осуществил коренную перестройку органов центрального управ- ления.

Вместо приказов в 1717 г. были введены 11 коллегий:

военная;

адмиралтейская; коллегия иностранных дел; камер-коллегия (сбор налогов); штате-контор-коллегия (расходы);

ревизион-коллегия (контроль за расходами и доходами); мануфактур-коллегия (управление легкой промышлен- ностью);

берг-коллегия (горное дело, металлургия);

коммерц-коллегия (внешняя торговля);

юстиц-коллегия (судебные учреждения);

главный магистрат — на правах коллегии;

Святейший Синод (также на правах коллегии).

Впоследствии ревизион-коллегия слилась с Сенатом, была вос- создана Вотчинная коллегия для земельных дел. Для управления городами в 1721 г. учрежден Главный магистрат. В 1722 г. учреж- дена Малороссийская коллегия для регулярного управления «малороссийским народом». Хотя принцип построения коллегий носил отраслевой характер, по некоторым сферам государственного управления (просвещение, здравоохранение, почта, полиция, дворцовое управление и т. д.) коллегии созданы не были.

170

Коллегиальное управление в России было введено по швед- скому образцу: в 1718 г. Петр I указал сочинить регламенты для всех коллекций на основании «шведского устава».

Присутствие коллегии состояло из 11 членов: президента, че- тырех советников, четырех асессоров, к которым добавлялся один советник или асессор из иностранцев. Из двух секретарей коллежской канцелярии один также назначался из иностранцев.

Коллегии отличались от приказов тем, что все вопросы государ- ственного управления были более четко распределены между ни- ми. Кроме того, все коллегии имели одинаковую структуру. Они состояли из присутствия и канцелярии. Президент коллегии на- значался царем, вице-президент — царем по представлению Сена- та, остальные члены коллегии — Сенатом. Присутствия заседали ежедневно. Все решения принимались путем голосования, по боль шинству голосов, в отличие от приказов, где все дела решались единолично руководителем приказа. Канцелярия коллегии состояла из секретаря, нотариуса, переводчика, актуария, копиистов, регистраторов и канцеляристов. Коллегии подчинялись царю и Сенату. Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия.

Отмечалось, что: «Порядок производства дел в коллегиях был следующий: все пакеты, адресованные на имя коллегии, прино- сились в коллегию и сдавались дежурному чиновнику. Он рас- писывался в получении их и, не распечатывая, представлял в присутствие. Все указы Государя и Сената распечатывал пре- зидент, прочие бумаги старший по нем член. Секретарь в то же время отмечал на бумаге нумер и время поступления ее и сда- вал актуариусу для записи во входящий журнал, назначая с тем вместе и стол, в котором бумага должна производиться. По изготовлении дел в канцелярии секретарь докладывал их присутствию; сначала докладывал дела государственные, потом частные. По прочтении дела члены подавали голоса, и большин- ством их решалось дело. Но если голоса были равны, то перевес брала та сторона, на которой был председатель. Произнесенное таким образом решение нотариус вкратце вносил в протокол, оз- начая в нем месяц и число заседания; протокол в тот же день подписывался всеми членами. По состоявшимся решениям в канцелярии составлялись исполнительные бумаги и отсыла- лись по принадлежности. Все решенные дела, по истечении из- вестного времени, сдавались в архив». С введением коллегий в России усилилась коррупция. Иссле- дователи отмечали:

171

«Ранее, в Московском государстве до Петра I, чиновники мог ли официально «кормиться от дел», получая натуральную или денежную плату от населения за услуги. В петровское время го сударство монополизировало источники существования чиновниш ков с целью поставить их в большую зависимость от власти противопоставить в этом отношении основной массе населен ния страны. Обычай, ранее допускавший систему кормлений и фактически поощрявший систему поборов с населения, был заменен законом, вводившим фиксированный размер оклада! в соответствии с занимаемой должностью. Кормление от дел вне системы государственного обеспечения и контроля было объяв- лено преступлением, взимание с населения поборов — прирав- нено к взятке, а продолжающаяся практика такого рода — поставлена вне закона. Отрыв правовой нормы от реального положения вещей был, однако, настолько велик, что преодолеть. его возможно было лишь отступлением от закона. Данный кон- фликт разрешался на практике созданием системы коррупции — совокупности неписаных правил и особой чиновничьей круговой поруки, фактически ставивших бюрократию и источники ее обо- гащения вне социального контроля. Именно с петровского вре- мени поэтому коррупция становится той смазкой, без которой не могут прийти в движение колеса государственной машины». В 1699 г. при Боярской думе, потерявшей свое прежнее значение, была создана Ближняя канцелярия, в которой по началу проходили и думские заседания, с 1704 г. с участием и приказных судей. С 1708 г. эти заседания, ставшие посто- янными, стали именоваться Консилией Министров (так стали называть начальников приказов). При отъезде царя Петра го- сударством управляла Консилия, пытавшаяся решить все го- сударственные проблемы с помощью царских именных указов. Боярская дума больше не собиралась. В октябре 1704 г. была

создана личная канцелярия царя (кабинет Петра I, просущест- вовавший до 1727 г.), решавшая по его приказам многие про-

блемы управления страной и подготовкой законодательства.